چگونگی بازگشت به برجام از نگاه کارگزاران مختلف سیاست خارجی دولت بایدن

ایالات‌متحده در این بازه‌ی زمانی 45 روزه به اقدامت بسیار محدودی در ارتباط با ایران دست زده است: دعوت از ایران برای شرکت در مذاکرات 5+1، تعلیق برخی از تحریم‌های مسافرتی به‌خصوص در مورد ورود ایرانیان به آمریکا و رفع برخی از محدودیت‌ها برای فعالیت هیات نمایندگی ایران در سازمان ملل، موافقت با آزادسازی یک میلیارد دلار از اموال بلوکه‌شده‌ی ایران در کره جنوبی و همچنین ژاپن،عراق و انتقال آن به کانال سوئیس، عقب‌نشینی از صدور قطعنامه‌ای در شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی علیه ایران و…

اما این اقدامات هیچ کدام متناسب با انتظارات ایران در ارتباط با تعلیق کلیه‌ی تحریم‌ها و بازگشت آمریکا به تعهدات برجامی خود در سال 2015 نبوده است. به همین دلیل پرسش اصلی‌ای که مطرح می‌شود این است که چرا ایالات‌متحده تاکنون از انجام اقدامات جدی در ارتباط با احیای برجام خودداری کرده است. شاید یکی از مهم‌ترین دلایل پیگیری چنین خط مشی‌ای به‌وجود چندصدایی در دولت بایدن بازگردد. آخرین گزارش گروه بین‌المللی بحران در مورد توافق هسته‌ای نیز این چندصدایی را مورد تایید قرار می‌دهد. در گفت‌و‌گوهایی که این گروه با اعضای مشاوران و بدنه‌ی اصلی تیم سیاست خارجی بایدن از ژوئیه تا دسامبر 2020 انجام داده است، به‌وضوح می‌توان ردپای چنین انشقاقی را مشاهده کرد. درحالی‌که برخی از اعضای این تیم خواستار تعلیق تحریم‌ها و بازگشت ایالات‌متحده به برجام هستند، بخش مهمی از مشاوران دولت کنونی آمریکا خواستار حفظ حداقل بخشی از رژیم تحریم‌ها برای پیشبرد مذاکرات پسابرجامی در حوزه‌ی اصلاح توافق هسته‌ای، نقش منطقه‌ای و برنامه‌ی موشکی هستند. بر این اساس می‌توان حداقل سه دیدگاه را در مورد برجام و مذاکره با ایران در درون دولت بایدن مورد شناسایی قرار داد:

دیدگاه رابرت مالی، آرین طباطبایی، تریتا پارسی و ولی نصر

دیدگاه اول خواهان بازگشت فوری بایدن به برجام است. این دیدگاه با پیوند برقرار کردن میان سیاست داخلی و خارجی ایران معتقد است دولت بایدن می‌تواند از طریق بازگشت به برجام موضع عملگرایان را در آستانه انتخابات ریاست‌جمهوری تقویت کند. در این دیدگاه بر این مساله تاکید می‌شود استقرار دولت محافظه‌کار در ایران در تابستان سال آینده موجب سخت شدن چانه‌زنی با تهران و حتی غیرممکن شدن آن می‌شود. درواقع مفروضه‌ی دیدگاه اول این است که روزنه کوچکی برای احیای برجام باقی مانده است؛ به همین دلیل هر نوع تاخیر باعث سقوط کامل توافقنامه 2015 خواهد شد و موضع بایدن را درآینده تضعیف خواهد کرد. در این صورت ایران به سمت افزایش غنی‌سازی اورانیوم (غنی‌سازی 60 درصد) و سرعت بخشیدن به برنامه‌های تسلیحاتی خود حرکت خواهد کرد و سرانجام چنین وضعیتی، وقوع یک بحران بزرگ و حتی جنگ میان ایران و آمریکا نیز قابل تصور خواهد بود. لذا باید با احیای برجام موضع رادیکال‌ها در ساختار سیاسی ایران را به حاشیه برد و عملگرایی و اعتدالگرایی را به قلب و متن سیاست خارجی ایران بازگرداند؛ ‌عملگرایانی که باعث شدند ایران در واکنش به تصمیم می‌2018 آمریکا به جای خروج کامل از برجام، «صبر استراتژیک» را پی بگیرد. اما هرچه بایدن در این حوزه درنگ و تامل بیشتری به خرج دهد، این موازنه به سود رادیکال‌ها در سیاست خارجی ایران تغییر خواهد یافت و ایران به جای صبر استراتژیک، به سمت مقاومت حداکثری حرکت خواهد کرد. اگر چنین شود، رهبران ایران تمایل بیشتری به استفاده از اهرم‌های منطقه‌ای جهت ایجاد تنش گسترده در منطقه، گسترش برنامه‌ی هسته‌ای و حرکت به سمت ساخت بمب اتمی خواهند یافت. به همین دلیل ضروری است دولت بایدن در اسرع وقت به سمت بازگشت رسمی به توافق هسته‌ای حرکت کند و خواسته‌های خود را برای بازبینی در این توافق و پیگیری سایر موضوعات به زمان دیگری موکول کند تا در این برهه زمانی مذاکره‌کنندگان آمریکا و ایران بتوانند در مورد گام‌های ترتیبی دقیق به توافق دست یابند. این دیدگاه معتقد است می‌توان از این طریق به احیای برجام پرداخت:

• صدور اعلامیه رسمی توسط بایدن مبنی‌بر بازگشت به برجام و شروع مذاکرات در مورد جدول زمان‌بندی بازگشت به تعهدات میان دو طرف که می‌تواند بین یک تا دو ماه به طور بینجامد. با توجه به در پیش بودن انتخابات ایران تا توافق کامل و نهایی در مورد جدول زمانی بازگشت به تعهدات، ایالات‌متحده می‌تواند از طریق اقداماتی به تقویت موضع عملگرایان در سیاست داخلی ایران بپردازد.

درواقع در این مدل تا زمان توافق نهایی، ایالات‌متحده می‌تواند از طریق اینستکس و کانال سوئیس به اقتصاد ایران و بهبود وضعیت آن کمک کند. خاصیت این اقدامات کمکی این خواهد بود که با بهبود معیشت و رفاه ایرانیان، حمایت مردمی در ایران جهت تعامل سازنده با ایالات‌متحده افزایش خواهد یافت. بنابراین در این بازه زمانی واشنگتن می‌تواند به رفع محدودیت‌های ویزایی در مورد ایرانیان، ارائه‌ی معافیت برای فروش نفت ایران، آزاد کردن برخی از وجوه بلوکه شده ایران در بانک‌های آسیایی و چراغ سبز به صندوق بین‌المللی پول برای تصویب وام اضطراری 5 میلیارد دلاری به ایران برای مقابله با کووید-19 دست بزند. این دیدگاه را در تیم بایدن رابرت مالی و آرین طباطبایی نمایندگی می‌کنند و برخی لابی‌ گران نزدیک به وزارت خارجه ایران در واشنگتن همچون تریتا پارسی و ولی‌نصر نیز از آن پشتیبانی به عمل می‌آورند.

دیدگاه آنتونی بلینکن و هنری کسینجر

دیدگاه دوم معتقد است آمریکا نباید تا قبل از بازگشت ایران به تعهدات هسته‌ای خود به برجام بازگردد و حتی اعلامیه بازگشت را صادر کند. «ما نباید از فشارهایی که بر ایران وضع کرده‌ایم، دست برداریم تا زمانی که مطمئن شویم آنها می‌خواهند چه کاری انجام دهند» ضمن اینکه رفع فشار از ایران بدون مشخص شدن اهداف جمهوری اسلامی در آینده باعث اشاعه‌ی حس خیانت به متحدان و شرکای منطقه‌ای آمریکا می‌شود «ما هرگز به بازیگرانی که به آمریکا اعتماد کرده، خیانت نمی‌کنیم و در لحظات آخر آنها را نمی‌فروشیم و بر سر آنها معامله نمی‌کنیم.» با نامشخص بودن از قرار دادن پیش‌شرط بازگشت آمریکا به برجام برای تحقق تعهدات سال 2015 این امکان وجود دارد که ایران گزینه‌های دیگری را روی میز بگذارد؛ ازجمله رفع تحریم‌های غیرهسته‌ای، پرداخت غرامت بابت عدم اجرای سه ساله برجام و حتی درخواست برای حذف مکانیزم اسنپ‌بک از قطعنامه 2231.

در این رویکرد دو هدف حداکثری و حداقلی دنبال می‌شود. هدف حداکثری کسب امتیازات بیشتر از ایران قبل از ورود به مذاکرات برای احیای برجام و هدف حداقلی اطمینان از احیای کامل برجام و بازگشت همه‌جانبه ایران به تعهدات برجامی خود در سال 2015. پس آمریکا فشارهای تحریمی را در عین اعطای برخی امتیازات محدود و تدریجی در قالب اینستکس و کانال سوئیس حفظ خواهد کرد. این رویکرد باعث می‌شود در عین حفظ فشار بر ایران، از تشدید تنش‌ها با تهران نیز تا مسجل شدن اراده‌ی این کشور برای بازگشت به تعهدات برجامی خود خودداری شود. با توجه به تنگناهای شدید اقتصادی ایران، دولت فعلی یا دولت آینده سرانجام ناچار خواهد شد به میز مذاکره بازگردد. پس از چنین بازگشتی و راستی‌آزمایی اراده ایران برای بازگشت به تعهدات سال 2015 خود می‌توان تعلیق و تحریم‌های هسته‌ای را در دستورکار قرار داد. بنابراین ایالات‌متحده نباید برای پیوستن به برجام تعجیل کند. در این دیدگاه اقدامات ایران در تعلیق محدود پروتکل الحاقی و توقف تولید اورانیوم فلزی نشان‌دهنده‌ی این است که ایران به دلیل آسیب‌پذیری‌های اقتصادی و احتمال بروز جنگ ناخواسته، حاضر نیست زیر میز بزند و همه‌ی روزنه‌ها را برای مذاکرات آتی با ایالات‌متحده مسدود کند و همین مساله اثبات‌کننده‌ی این موضوع است که تحریم‌های اقتصادی از تاثیرگذاری لازم بر تصمیم‌های آتی ایران برخوردارند. ضمن اینکه در صورت تداوم اقدامات تهاجمی ایران در حوزه‌ی هسته‌ای، می‌توان از سایر اهرم‌های فشار برای عقب نشاندن این کشور از مواضع خود استفاده کرد؛ از قبیل تهدید به استفاده از اسنپ‌بک و بازگرداندن تمامی قطعنامه‌های پیش از قطعنامه‌ی 2231. در این شرایط ایران با فشارهای فزاینده بین المللی مواجه خواهد شد ضمن اینکه در صورت تداوم اقدامات تهاجمی، ایران حمایت سیاسی دو کشور روسیه و چین را نیز از دست خواهد داد. مهم‌ترین هوادار این رویکرد در دولت بایدن، آنتونی بلینکن وزیر خارجه آمریکا است و برخی از استراتژیست‌های آمریکایی نظیر هنری کسینجر نیز از چنین رویکردی حمایت می‌کنند.

دیدگاه وندی شرمن و جیک سالیوان

دیدگاه سوم بر این باور است که شرایط سال 2021 با مقطع زمانی که برجام به امضا رسید، کاملا تفاوت کرده است و حتی این تفاوت را می‌توان به وضوح با سال 2016 که برجام پس از امضا به مرحله اجرا رسید، کاملا مشاهده کرد. چراکه واقعیت‌های میدانی، ترتیبات امنیتی و ژئوپلیتیک منطقه کاملا تغییر کرده است. این دیدگاه بر این باور است که آمریکا در قبال بازگشت ایران به تعهدات برجامی خود، تنها باید بخشی از تحریم‌ها را تعلیق کند و امکان استفاده از این اهرم را برای مذاکرات آتی با ایران در حوزه‌ی اصلاح برجام، نقش منطقه‌ای و برنامه‌ی موشکی حفظ کند. این دیدگاه بر این مساله پای می‌فشارد که در صورت تعلیق کلیه‌ی تحریم‌ها در قبال بازگشت ایران به برجام، ایالات‌متحده برخی از دستاوردهای سیاست خارجی دولت ترامپ در منطقه را از دست خواهد داد. اولین دستاورد دولت ترامپ این بود که موضوع فلسطین را از دیگر موضوعات خاورمیانه جدا کرد و قدرت وتوکنندگی موضوع فلسطین بر دیگر موضوعات منطقه را گرفت. دوم اینکه دولت ترامپ موفق شد ائتلافی بین اسرائیل و دیگر کشورهای عربی علیه ایران تشکیل دهد که در تاریخ دیپلماسی خاورمیانه بی‌سابقه است. اما تعلیق کلیه‌ی تحریم‌ها علیه ایران می‌تواند هر دو دستاورد را با خطر جدی مواجه کند؛ ضمن اینکه خروج از سیاست فشار بر ایران، حس بدبینی و بدگمانی عظیمی را بین شرکای منطقه‌ای آمریکا به‌وجود خواهد آورد و باعث تقویت بلوک‌بندی‌های خارج از نظارت آمریکا در منطقه خواهد شد و همین مساله بر نحوه‌ی مدیریت ایالات‌متحده بر تحولات منطقه اثر خواهد گذاشت و چنین اقداماتی فی‌نفسه خارج از دایره‌ی قدرت ایالا‌ت‌متحده به تنش‌های منطقه‌ای دامن خواهد زد. در عین حال اگر آمریکا بخشی از تحریم‌ها را حفظ کند، همچنان برای مذاکرات آتی با ایران از اهرم فشار لازم و کافی برخوردار خواهد بود. مهم‌ترین طرفداران این الگو وندی شرمن، معاون وزیر خارجه و جیک سالیوان، مشاور امنیت ملی آمریکا هستند.

شواهد و قرائن زیادی وجود دارد که فعلا در توازن میان نیروهای رقیب در دستگاه دیپلماسی بایدن این دیدگاه بلینکن است که به پیروزی رسیده است. به نظر می‌رسد این دیدگاه، بایدن را قانع کرده است تا پیش از کسب اطمینان از نیات ایران، وی به اقدامی در زمینه بازگشت به برجام دست نزند. این دیدگاه رئیس‌جمهور آمریکا را متوجه خطرات داخلی و منطقه‌ای بازگشت یک جانبه به برجام کرده است؛ چراکه در صورت چنین بازگشتی و استنکاف ایران از بازگشت به میز مذاکره و یا قرار دادن موضوعات جدید روی میز مذاکرات، بایدن با فشارهای فزاینده‌ی سیاسی داخلی ازسوی کنگره و کشورهای منطقه مواجه خواهد شد و رئیس‌جمهور آمریکا متهم خواهد شد که دست به یک اقدام نسنجیده و بدون کسب دستاوردهای محسوس زده است؛ آن هم در شرایطی که دو چهره‌ی ارشد دموکرات یعنی سناتور منندز رئیس کمیته روابط خارجی سنای آمریکا و چاک شومر دیگر سناتور ارشد دموکرات با بازگشت دوباره آمریکا به برجام مخالفت جدی دارند.

یکی دیگر از دلایل برتری این دیدگاه بر دو دیدگاه دیگر این است که بایدن را قانع ساخته‌اند که اصولا در ایران ساختار دوگانه‌ی تصمیم‌گیری وجود دارد. در یکسوی ماجرا دولت ایران و وزارت خارجه قرار دارند که ممکن است طرفدار بازگشت به تعهدات برجامی در صورت تعلیق برنامه‌ی هسته‌ای باشند. ولی دولت پنهان که قدرت و ساختار اصلی تصمیم‌گیری در حوزه سیاست خارجی را در دست دارد، می‌تواند برخلاف نظر دولت گزینه‌های دیگری را روی میز قرار دهد. خطر بروز این مساله با توجه به در پیش بودن انتخابات ریاست‌جمهوری در ایران و جناحی شدن و رقابتی شدن موضوعات سیاست خارجی به شدت وجود دارد. پس بهتر است ایالات‌متحده در زمینه بازگشت به برجام کاملا محتاطانه عمل کند و ریسک بالای چنین بازگشتی را در نظر داشته باشد.

پیش‌بینی روند آینده:

صرف‌نظر از برتری یافتن دیدگاه دوم بر سایر دیدگاه‌ها در تیم بایدن، باید بر این مساله تاکید کرد که از برآیند سه دیدگاه موجود می‌توان به این قطعیت رسید که بازگشت ایالات‌متحده به برجام تا قبل از ماه می (اردیبهشت 1400) ‌منتفی است؛ چراکه در بهترین و خوشبینانه‌ترین سناریو یعنی بازگشت فوری به برجام (مطابق دیدگاه اول)، روند احیای کامل و نهایی برجام حداقل به دو ماه زمان نیاز دارد؛ یعنی حتی اگر طی هفته‌ های آتی پایان سال 1399 بایدن به ناگهان تصمیم بگیرد طی اعلامیه‌ای بازگشت رسمی آمریکا به برنامه‌ی جامع اقدام مشترک را اعلام کند، مذاکرات مربوط به جدول زمانی بازگشت برجام و برداشتن گام‌های نهایی و متوازن در این راستا حداقل به 60 روز زمان نیاز دارد. درواقع پروسه‌ی مذاکرات در مورد جدول زمانی بازگشت طرفین به تعهدات 2015، اقدامات فنی لازم برای بازگرداندن برنامه هسته‌ای ایران به نقطه صفر و همچنین گام‌های لازم حقوقی برای تعلیق تحریم‌ها در واشنگتن در مجموع به دو ماه زمان نیاز دارد؛ ضمن اینکه فرآیند تایید صلاحیت آدیول آدیامو، فرد شماره دوم وزارت خزانه‌داری و مسوول اصلی ارزیابی و بازتنظیم سیاست تحریمی بایدن نیز به طور کامل طی نشده است و او کار رسمی خود را در این وزارتخانه طی چند روز آینده آغاز خواهد کرد. در چنین بستری اگر همه چیز طبق برنامه پیش برود و مانعی در روند احیای برجام ایجاد نشود، حداقل بازه‌ی زمانی موردنیاز برای احیای کامل و نهایی برنامه جامع اقدام مشترک تا پایان می ‌به طول خواهد انجامید (سناریوی خوش‌بینانه). ولی با توجه به در پیش گرفتن پروژه بلینکن در ارتباط با ایران (نگاه دوم) و مقاومت ایران در برابر بازگشت به تعهدات خود پیش از تعلیق تحریم‌های آمریکا، احتمال آن زیاد است که تمامی روندهای مذاکرات در ارتباط با برجام به زمان استقرار دولت جدید در ایران در تابستان آینده موکول شود. البته می‌توان در این میان سناریوی سومی را نیز در نظر گرفت و آن توافق اصولی طرفین برای بازگشت به برجام در دولت فعلی ولی موکول شدن مذاکرات در مورد جدول زمانی بازگشت طرفین به تعهدات خود به تابستان سال آینده است. در این صورت احتمال تاثیرگذاری برجام بر تغییر چینش نیروهای سیاسی در آستانه انتخابات ریاست‌جمهوری ایران به حداقل ممکن خواهد رسید. در واقع در این سناریو ریل گذاری برای دولت آینده ایران فارغ از پیروزی هر یک از جناح های سیاسی انجام شده است.

ملاحظات :

– پیش‌بینی وزارت امور خارجه ایران در مورد بازگشت فوری دولت بایدن به برجام تاکنون محقق نشده است و با وجود فعال‌سازی تمامی اهرم‌ها و ظرفیت‌های ایران در آمریکا به‌خصوص در میان پژوهشگران و چهره‌های دانشگاهی و به نگارش درآوردن مقالات متعدد در ارتباط با ضرورت بازگشت فوری آمریکا به برجام همچنان مقاومت‌های جدی نهادی در برابر این درخواست‌ها در هیات حاکمه آمریکا وجود دارد.

– دولت بایدن تا مطمئن شدن از نیات و اهداف ایران در مورد برجام از تنها اهرم فشار در مذاکرات پیش‌رو با ایران یعنی تحریم‌ها صرف‌نظر نخواهد کرد. هیات حاکمه آمریکا رژیم تحریم‌ها را به‌عنوان سرمایه ارزشمند خود جهت پیش بردن استراتژی در قبال ایران حفظ خواهد کرد.

– در صورت پایان سیاست صبر استراتژیک ایران و در نظر گرفتن اقدامات تهاجمی در حوزه‌ی هسته‌ای و استنکاف از ورود به مذاکرات هسته‌ای در شرایطی که تحریم‌ها به حیات خود ادامه می‌دهند، احتمال زیادی وجود دارد که آمریکا و اروپا به سمت فعال‌سازی سایر اهرم‌های فشار خود حرکت کنند. یکی از گزینه‌های محتمل قرار دادن گزینه‌ی فعال‌سازی اسنپ‌بک روی میز است. با این حال احتمال کمی وجود دارد که ایالات‌متحده تا زمان تغییر دولت در ایران و مشخص شدن سیاست‌های جدید تهران به سمت فعال‌‌سازی این گزینه حرکت کند.

منابع پژوهش در دفتر پژوهشکده موجود است