«قربان­قلی بردی­محمداف، رئیس‌جمهور ترکمنستان نسخه نهایی اصلاحات قانون اساسی این کشور را تأیید کرد». این، ­عنوان مطلبی است که پنجشنبه هفته جاری، 21 اوت 2020 بر روی خروجی خبرگزاری­های مرتبط با آسیای مرکزی قرار گرفت. باوجود این، بحث اصلاحات قانون اساسی از یک­سو و به­روزآوری و تدوین قوانین موضوعه جدید از سوی دیگر، از ماه­های پایانی 2019 در ترکمنستان مطرح شده و اعمال تغییرات ناشی از آن نیز از ابتدای سال 2021 محقق خواهد شد. اما ماهیت این تغییرات چیست و اساساً، علت این تغییرات و انگیزه­های پیرامون آن چه می­تواند باشد؟ برای پاسخ­گویی به این پرسش، می­بایست نگاه دقیق­تری به محتوای این تغییرات، به­ویژه اصلاحات قانون اساسی این کشور انداخته شود. در ادامه متن، ابتدا به تغییرات قوانین موضوعه و سپس به اصلاحات قانون اساسی ترکمنستان پرداخته شده است.

ماهیت تغییرات پیشنهادی رئیس‌جمهور در زمینه قوانین موضوعه

در زمینه تغییرات قوانین موضوعه، در دیدار فوق­العاده رئیس­جمهور ترکمنستان از مجلس این کشور در ماه فوریه 2020 که با همراهی معاون رئیس هیئت دولت، مسئولان نظامی، وزرا، نمایندگان گروه­های جامعه مدنی و اصحاب رسانه صورت گرفت، بردی­محمداف از نمایندگان خواست تا برخی از قوانین موجود را اصلاح کرده و برای تدوین قوانین جدید در موضوعاتی که پیش از این قانونی در مورد آن­ها وجود ندارد، برنامه­ریزی کنند. اهم موضوعات مورد اشاره رئیس­جمهور (در زمینه قوانین موضوعه) شامل این موارد است:

• اصلاح قانون اداری موجود، تجدید قانون جزا و افزودن موارد جدید به قانون آئین دادرسی لازم است که همگی، معطوف به ضمانت حقوق و آزادی­های شهروندان ترکمنستان تنظیم شود.
• قانون مدنی تجدید شود و در آن، موضوعات حقوق بین­الملل خصوصی گنجانده شود.
• قوانین مربوط به حالت فوق­العاده کشور بهبود یافته و با توجه به موضوعات جدید و هرگونه شرایط احتمالی، اصلاح شود.
• قوانین مربوط به سرمایه­گذاری­های خارجی در ترکمنستان، با توجه به اولویت شرکت­های فناوری و محصولات فناورانه، سرمایه­گذاری در حوزه­های دانش­بنیان و توسعه بخش تولید در حوزه­های با ارزش افزوده بالا و رقابتی، اصلاح و به­روزآوری شود.
• قوانین جدید پیرامون انبوه­سازان مسکن و نحوه مالکیت، همچنین اراضی مشاء در پروژه­های مشترک مسکن، تدوین و وضع شود.
• قوانین جدیدی پیرامون اسامی شرکت­ها در حوزه ثبت و حق مالکیت اکتشافات علمی تنظیم شود.
• قوانین مربوط به تأمین اجتماعی شهروندان ترکمنستان، تدقیق و اصلاح شود.
• قوانینی برای تسریع راه­اندازی دولت الکترونیک، توسعه اسناد رسمی دیجیتالی و ابزارهای دیجیتالی تشخیص هویت، تنظیم و وضع گردد.
• قانون خانواده، به­روزآوری و اصلاح شود.
• قوانین مربوط به حوزه آموزش، به­روزآوری شده و اصلاح شود.
• قوانین مربوط به حمایت از زبان و فرهنگ ترکمنی، بهبود یابد.
• قوانین معطوف به حفاظت از منابع طبیعی ملی، میراث ملی و سرمایه­های مادی و معنوی ترکمنستان، به­روزآوری شده و اصلاح شود.
• قوانین مربوط به سرمایه­گذاری­های خصوصی، با هدف هدایت آن­ها به بخش تولیدات کشاورزی اصلاح شود. همچنین قوانین کشور، با هدف حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی، بهبود یابد.
• مجلس موظف شود تا مطالعه جامعی پیرامون پذیرش «قانون دانش محیطی» به انجام رساند.
• لازم است تا با هدف توسعه هرچه بیشتر صنعت برق ترکمنستان، قانون «منابع انرژی تجدیدپذیر» توسط مجلس مورد پذیرش واقع شود.
• قانون مربوط به «کنسول­گری­های ترکمنستان در خارج از کشور» بازنگری شده و اصلاحات ضروری در آن اعمال شود.
• قانون جدیدی پیرامون دریافت کمک­های بین­المللی در مواقع اضطراری تهیه و تصویب شود.
• قانون جدیدی پیرامون «حکمرانی محلی» در ترکمنستان، تهیه و تصویب شود.

ماهیت اصلاحات جدید قانون اساسی ترکمنستان

پس از زمزمه­های اصلاحات جدید در قانون اساسی ترکمنستان از پاییز 2019، نشست کمیسیون قانون اساسی این کشور به ریاست قربان قلی بردی محمداف در 25 فوریه 2020 برگزار شد. در این نشست، کارشناسان به همراه رئیس‌جمهور، مجموعه اصلاحات جدید قانون اساسی را بررسی کردند. بردی محمداف در این نشست مدعی شد برنامه اصلاحات با هدف نوسازی سیستم قانون‌گذاری ترکمنستان انجام خواهد شد که طبق آن اختیارات پارلمان افزایش خواهد یافت. بر این اساس، قرار است نهاد موسوم به شورای مردمی (مصلحت خلق) و مجلس (پارلمان) با یکدیگر ادغام شده و سیستم قانون‌گذاری این کشور، دو مجلسی شود.

طبق قوانین ترکمنستان (البته، در سطح اعلامی و اسمی) مجلس اختیارات گسترده‌ای ازجمله تصویب قوانین، اصلاح قانون اساسی، تصویب بودجه، برگزاری همه­پرسی، تعیین کفیل رئیس­جمهور، برکناری مقامات ارشد و تأیید یا رد توافقنامه‌های بین‌المللی را دارد. در مقابل، مجلس مصلحت خلق نیز در نشست‌های سالانه خود که به ریاست رئیس­جمهور برگزار می­شود، مسائل کلان ملی و مسائل فوق­العاده کشور را بررسی می­کند.

اما در ادامه و با انتشار محورهای اصلی اصلاحات قانون اساسی ترکمنستان در سایت دولتی این کشور، ابعاد دیگری از این قضیه آشکار شد. بر این اساس:

• قرار است نظام قانون­گذاری کشور به­صورت دو مجلسی شامل «مجلس عادی» و «مجلس مصلحت خلق» اداره شود.
• نام نهاد قانون­گذاری جدید ترکمنستان «ملی گنگش» (مشورت ملی) خواهد بود.
• مجلس مصلحت خلق، پس از ادغام، اختیارات بیشتری نسبت به مجلس عادی خواهد داشت.
• مجلس عادی مانند سابق 125 نماینده و مجلس مصلحت خلق 56 نماینده خواهد داشت.
• رؤسای جمهور سابق ترکمنستان می‌توانند عضو دائم مجلس مصلحت خلق باشند و همچنین به اختیار خود این جایگاه را ترک کنند.
• در صورت بیماری یا درگذشت رئیس‌جمهور، اختیارات وی به رئیس مجلس مصلحت خلق منتقل خواهد شد (درحالی‌که در قانون اساسی فعلی، رئیس مجلس عهده­دار چنین مسئولیتی خواهد بود).
• رئیس مجلس مصلحت خلق، درنتیجه انتخابات داخلی (رأی مخفی اعضا) تعیین می‌شود و رئیس منتخب نمی‌تواند هم‌زمان وزیر، استاندار، قاضی یا کارمند دادگستری کل باشد.

پیامدهای اصلاحات جدید قانون اساسی و معادله تقسیم قدرت در خاندان بردی­محمداف

مجلس مصلحت خلق، پیش‌ازاین و در اواخر دوره فعالیت خود در زمان نیازاف (1991-2006)، نزدیک به 2500 عضو از بدنه اجرایی دولت، ریش­سفیدان و افراد متنفذ در مناطق مختلف و … را در بر می­گرفت. در این دوره، بخشی از اعضای این مجلس انتخابی بوده و بخشی دیگر، بر اساس جایگاه رسمی و سازمانی خویش، به­صورت خودکار به عضویت آن در می‌آمدند. رئیس دولت/رئیس­جمهور، اعضای هیئت دولت/وزرا، نمایندگان پارلمان، رئیس دیوان عالی کشور، رئیس دادگاه عالی اقتصادی، دادستان کل کشور، استانداران و خلق وکیل­لری (نمایندگان هر کدام از مناطق مسکونی/Halk vekil-leri) عضو این مجلس بودند. در دوره نیازاف، رئیس مجلس مصلحت خلق، رئیس دولت یا همان رئیس­جمهور بود و نقشی جدی در تحولات کشور ترکمنستان ایفا می­کرد که با روی کار آمدن بردی محمداف، تأثیر آن کمرنگ شد. با وجود این، از سال 2018 تصمیماتی برای تقویت مجدد آن گرفته شد. یکی از مهم­ترین کارکردهای این مجلس، ارائه صورتی مشروع به تصمیمات کلان و تغییرات بزرگ، از جمله ابتکارات خارج از چارچوب­های قانونی و حتی فراتر از قانون اساسی (مانند پیشنهاد مادام­العمری ریاست­جمهوری نیازاف و …) است. این مجلس، در زمینه سنت­های قومی، تاریخی و فرهنگ ترکمنی بازسازی و تبلیغ شده است.

بر اساس آن­چه که اشاره شد، اصلاحات جدید قانون اساسی به شکلی که برنامه­ریزی شده است، بیش از هر چیز در راستای فراهم کردن شرایط لازم برای ابقای قدرت در خاندان بردی­محمداف خواهد بود. بدین ترتیب که پس از پایان دوره قانونی ریاست جمهوری بردی­محمداف در سال 2024، وی جایگاه خود را ترک کرده و ریاست مجلس مصلحت خلق (که همانند مجلس سنا در نظام­های دومجلسی، جایگاهی قانونی و نافذ خواهد یافت) را بر عهده گرفته و فرزند ارشد وی، سردار بردی­محمداف که صاحب تجاربی به­عنوان معاون وزیر امور خارجه، استاندار ولایت آخال، نماینده مجلس، رئیس کمیسیون روابط خارجی مجلس و اکنون، وزیر صنعت و شهرسازی ترکمنستان است، به­عنوان رئیس‌جمهور آینده این کشور برگزیده خواهد شد. این سازوکار، هم صورتی مشروع و قانونی در داخل و هم چهره­ای قابل دفاع در عرصه بین­المللی ارائه خواهد کرد.

در ساختار جدید نهاد قانون‌گذاری ترکمنستان، اعضای مجلس عادی کماکان 125 نفر خواهد بود (در حال حاضر نیز این‌چنین است). این اعضا، از بین افراد دارای 25 سال که 10 سال آخر منتهی به انتخابات را در ترکمنستان اقامت داشته­اند، انتخاب خواهند شد. شرطی برای تحصیلات عالی اعضای مجلس عادی تعیین نشده است.

اما مجلس مصلحت خلق جدید از 56 عضو تشکیل خواهد شد. یعنی از هر منطقه اداری (5 استان به همراه شهر عشق­آباد که در تقسیمات اداری، مستقل از استانداری آخال، به­عنوان واحدی مستقل محسوب در نظر گرفته می­شود) 8 عضو انتخابی به آن راه یافته و به همراه 8 عضو انتصابی از سوی رئیس­جمهور ((8*6)+8=56) اعضای آن را تشکیل خواهند داد. این اعضا می­بایست حداقل 30 ساله بود، تابعیت اصلی ترکمنستان را داشته، دارای تحصیلات عالی باشند و 10 سال آخر منتهی به انتخابات را در ترکمنستان اقامت داشته باشند.

مجلس مصلحت خلق در قانون اساسی جدید، وظیفه تعیین خط مشی­های اساسی و صلاحدید­های عمومی ترکمنستان را بر عهده خواهد داشت. تأیید یا رد رئیس دادگاه عالی ترکمنستان (که به پیشنهاد رئیس­جمهور معرفی می­شود)، تأیید یا رد وزیر کشور و تأیید یا رد وزیر دادگستری (که این افراد نیز از سوی رئیس­جمهور پیشنهاد می­شوند) نیز از دیگر اختیارات (اسمی/اعلامی) مجلس جدید مصلحت خلق خواهد بود.

در مجموع نهاد جدید قانون‌گذاری ترکمنستان (ملی گنگش/مشورت ملی) 181 عضو خواهد داشت. این اعضا برای 5 سال انتخاب خواهند شد. لازم به ذکر است که حداقل سن برای کاندیداتوری ریاست جمهوری در ترکمنستان 40 سال است و سردار بردی­محمداف در 22 سپتامبر 2021 به 40 سالگی خواهد رسید. اصلاحات جدید قانونی اساسی ترکمنستان نیز از ابتدای ژانویه 2021 اجرایی خواهد شد (رسمیت خواهد یافت).