راهبرد اروپا و فرانسه در قبال بحران سیاسی- اقتصادی لبنان

مقدمه

بحران اقتصادی لبنان علی ­رغم اینکه پیش از بحران پاندمی کرونا با بدهی عمومی بالای این کشور و کاهش سرمایه­ گذاری خارجی در این کشور آغاز شد، از سال 2019 و همزمان با اعتراضات گسترده در این کشور در سر خط اخبار قرار گرفت. یک سال پیش از این اعتراضات، در سال 2018، برگزاری کنفرانسی در فرانسه با عنوان «کنفرانس سدر» با قول کمک­ های سرمایه­ گذاری بین المللی 11 میلیارد دلاری همراه شد. اما عملی شدن این سرمایه­  گذاری­ ها منوط به اجرای برخی اصلاحات مورد توصیه بانک جهانی از جمله پذیرش حسابرسان بانک جهانی در بانک مرکزی لبنان و اصلاحات ساختاری در حکمرانی لبنان شد.

همراه شدن بحران­­ ها و ناکارآمدی­­ های موجود با بحران همه ­گیری ویروس کرونا منجر به رشد اقتصادی منفی فاجعه ­بار (19.2- در سال 2019 و 6.7- در سال 2020 ) و سقوط 45% از مردم این کشور به زیر خط فقر مطلق شد. بانک جهانی و اتحادیه اروپا این بحران را بحرانی خودخواسته می ­دانند که به دلیل عدم انجام اصلاحات مورد نظر آنان و همچنین ناکارآمدی دولت به وجود آمده است. انفجار فاجعه ­بار بندر بیروت در سال 2020 که بزرگترین انفجار غیر هسته ­ای تاریخ لقب گرفت، خشم و فروماندگی مردم لبنان را بیشتر کرد.

در این میان بانک جهانی و اتحادیه اروپا مجدداَ بر اصلاحات مورد نظر خود تأکید کردند (برنامه 3RF). اما با گذشت یک سال از انفجار بندر بیروت همچنان دولتی در لبنان تشکیل نشده و خدمات عمومی پایه نیز تقریباَ تنها در قالب خیریه­ ها و سازمان ­های مردم نهاد به مردم این کشور ارائه می­شود. بحران کمبود سوخت، آب­  رسانی، بهداشت، سوءتغذیه و… همگی بحران­ هایی است که به ناکارآمدی دولت، طایفه ­گرایی و فساد سیستماتیک سیاستمداران نسبت داده می­شود. در این میان حزب الله لبنان که تا مدت­ها خارج از حکومت بوده و با مقاومت در برابر اسرائیل و برنامه­ های خیریه محبوبیت قابل توجهی برای خود فراهم کرده بود، اکنون بخشی از هیئت حاکمه محسوب گردیده  و به مانع­ تراشی در برابر تلاش ­ها به منظور تشکیل دولت فن­سالار و پذیرش اصلاحات بانک جهانی متهم شده است. 

 پیشنهادهای شورای روابط خارجی اروپا به اتحادیه اروپا در مورد مسئله لبنان:

شورای روابط خارجی اروپا در یادداشتی که در ماه جولای سال 2021 (تیرماه سال جاری)، یک سال پس از انفجار بندر بیروت و ناکامی تلاش ­ها به منظور تشکیل دولت در لبنان منتشر شد به اتحادیه اروپا توصیه می­کند که با دور زدن دولت از طریق سازمان­ های مردم ­نهاد و کمک ­های مردمی، کمبود خدمات عمومی را جبران کند. خصوصی­  سازی گسترده خدمات آموزشی و بهداشتی در لبنان منجر به تهدید جمعیت آسیب پذیر لبنان شده است، در حالی که کاهش ارزش پول ملی این کشور منجر به سقوط بخش قابل توجهی از جمعیت این کشور به زیر خط فقر گردیده و خدمات عمومی دولتی در لبنان تقریباَ وجود ندارد. در این شرایط خیریه ­ها باید کمبود ناشی از بی­ دولتی یا ناکارآمدی را جبران کنند.

در عین حال این مقاله نظم طایفه­  گرایانه ناشی از کنفرانس طائف را که منجر به محدود شدن هیئت حاکمه لبنان به عده­ای از جنگ­  سالاران دهه 1980 شد، علت اصلی بحران لبنان دانسته و توصیه می­کند که اتحادیه اروپا از احزاب سیاسی نوظهور در لبنان که مطالباتی ملی­ گرایانه داشته و نماینده اقوام و مذاهب محسوب نمی­­ شوند حمایت کند تا در انتخابات پارلمانی پیش رو این احزاب بتوانند وارد پارلمان شوند.  اگرچه می ­توان این مقاله را تنها مقاله ­ای اندیشکده ­ای محسوب کرد و همچنین علی­ رغم تردیدهایی که در مورد موفقیت این راهبرد اروپا می ­توان بیان کرد، اما باید در نظر داشت برخی شواهد نشان می­ دهد که پیشنهادهای بیان شده بخش مهمی از راهبرد اروپا در قبال لبنان را در بر می گیرد که هدف نهایی آن تغییر نظم سیاسی موجود در لبنان و تحت فشار قرار دادن حزب الله است.

با این حال فرانسه با همراهی برخی کشورهای منطقه­  ای، همچنان کمک ­های نامشروط کوچکی به دولت لبنان می­کنند (برای مثال در ابتدای ماه جاری میلادی 370 میلیون دلار کمک بین المللی نامشروط به دولت لبنان داده شد. اما در بیانیه پایانی همین نشست نیز بر منوط­ شدن کمک­ های بیشتر به اصلاحات ساختاری تاکید شده است.)

راهبردهای اروپا:

1-تأکید بر گذار از نظم سیاسی طایفه ­گرا

از پیش از انفجار بندر بیروت، مطالبات عمومی به منظور گذار از نظم طائفه­ ای و مذهبی سیاسی در لبنان که از دهه 1990 تقریباَ ثابت مانده است، در قالب تظاهرات و اعتراضات عمومی مطرح شده بود که آخرین نمونه از آن در سال­ های 2019 و 2020 به وقوع پیوست و  علی ­رغم کمرنگ شدن آن به دلیل همه­ گیری ویروس کرونا نمی­ توان مدعی پایان یافتن آن شد. اینگونه تظاهرات در لبنان بی­سابقه نبوده و نخستین بار در سال 2011 و به دنبال آغاز انقلاب­ های عربی آغاز شد و سپس در سال ­های 2015 و 2019 نیز تکرار شد.

اتحادیه اروپا نیز به طور خاص نظم طائفه­ گرا و مذهبی سیاسی لبنان را که توسط عده ­ای از جنگ ­سالاران دخیل در جنگ­ های داخلی لبنان در دهه 1980 اداره می­شود، عامل اصلی بلوکه شدن اصلاحات سیاسی و اقتصادی مورد نظر بانک جهانی و اتحادیه اروپا می­داند. به همین دلیل  همدلی قابل توجهی از سوی  اتحادیه اروپا نسبت به اینگونه تظاهرات که خواهان جایگزینی نظم قبیله ­ای کنفرانس طائف با دولت ­های تکنوکرات و ملی است دیده می­ شود. این تظاهرات با فراگیری پاندمی کروناویروس تا حدود زیادی فروکش کرد، اما در سالگرد انفجار بندر بیروت دوباره این شهر شاهد صحنه تظاهرات مردمی بود که با تأکید زیاد بر نمادهای ملی ­گرایانه نیز همراه بود. 

این تحلیل از عوامل ناکامی دولت لبنان، در سخنان امانوئل مکرون رئیس جمهور فرانسه نیز دیده می­ شود. امانوئل مکرون در سخنرانی خود در سپتامبر 2020 ، رهبران لبنان را علناَ به قوم­گرایی و ترجیح منافع قومی و قبیله­ ای خود بر منافع ملی متهم کرد. او در مورد حزب ­الله نیز گفت که این گروه نمی­ تواند به طور همزمان ارتشی در مقابل اسرائیل، گروهی نظامی در مقابل شهروندان سوری و در عین حال یک حزب سیاسی قابل احترام در لبنان باشد.

مکرون همچنین در کنفرانسی که به منظور جمع­ آوری کمک­ های بین المللی فوری در ماه جاری میلادی تشکیل داد در حضور میشل عون دولت مردان لبنانی را به فساد محکوم کرده و خطاب به آنان گفت که هیچ­  گونه چک سفید امضایی به آنان داده نشده است .  قابل توجه است که امانوئل مکرون در سال 2020 تلاش زیادی به منظور ایجاد تفاهم در میان سران احزاب سیاسی لبنان به منظور تشکیل یک دولت وحدت ملی در لبنان انجام داد . از سوی دیگر، گزارش دیده ­بان حقوق بشر در مورد انفجار بندر بیروت نیز میشل عون رئیس جمهور و حسن دیاب نخست وزیر وقت را مهمترین مقصران انفجار در بندر بیروت می­داند.

2-تصاحب حوزه خدمات عمومی از طریق سازمان ­های مردم ­نهاد و خیریه ­ها

 بازسازی و جبران خسارات ناشی از انفجار بندر بیروت وظیفه بدیهی دولت لبنان بوده است که نتوانست به انجام برساند. انفجار بندر بیروت بزرگترین انفجار غیر هسته ­ای تاریخ عنوان شده  و منجر به آوارگی بیش از 300000 تن، کشته­ شدن 217 تن و معلولیت 150 نفر شد. در میان قربانیان، شهروندان کشورهای مختلف از جمله آمریکا و فرانسه نیز یافت می­شوند. تخمین آسیب­ های ناشی از این انفجار بین 3.8 تا 4.6 میلیارد دلار است و سرمایه لازم به منظور بازسازی اولیه بین 2.9 تا 3.5 میلیارد دلار تخمین زده شد. درخواست سازمان ­های مردم­ نهاد و افراد شامل خانواده­ های قربانیان و نجات­یافتگان از این واقعه که همچنان از طریق سازمان­ های حقوق­ بشری و بین­ المللی به دنبال انجام تحقیقات مستقل در مورد این انفجار هستند در حال پیگیری است .

بخش زیادی از عملیات بازسازی و  حمایت­ های اجتماعی که به طور طبیعی دولت عهده ­دار آن است (مانند مراقبت ­های بهداشتی و آموزشی) با محوریت سازمان­ های مردم­ نهاد انجام می­ شود.

به طور خاص فرانسه از سپتامبر 2020 (انفجار بندر بیروت) تلاش کرده است تا از طریق شبکه­ ای از سازمان­ های مردم­ نهاد که تحت حمایت فرانسه و اروپا کار می­کنند کمک­ های انسان­ دوستانه را به لبنان برساند. در مقطع فعلی که دولت­ های اروپایی از تشکیل دولت متحد در لبنان ناامید شده ­اند و تصمیم­ به حمایت از «مردم لبنان» و نه هیئت حاکمه لبنان گرفته ­اند این سازمان ­های مردم نهاد واسطه اقدامات و کمک­ های دولت­ های اروپایی قرار گرفته ­اند. به طور خاص بلافاصله پس از انفجار بندر بیروت کشتی­ کمک­ های انسان­ دوستانه فرانسه توسط سازمان مردم ­نهاد CMA-CMG به بیروت روانه شد و گیرنده این کمک­ ها نیز سازمان ­های غیردولتی مانند «اوفر ژوا» ، «بیت البرکه» و «آرسنسیل »  بودند .

پیش از این نیز دولت فرانسه در بحبوحه شیوع ویروس کرونا و بحران اقتصادی فراگیر در لبنان کمک قابل توجهی به مدارس فرانسوی و کاتولیک لبنان کرد که این کمک ­ها به خانواده ­های دانش ­آموزانی که تحت تأثیر بحران اقتصادی درآمد خود را از دست داده بودند اختصاص یافت (در حدود 15 میلیون دلار برای مدارس فرانسوی و 2 میلیون دلار برای مدارس کاتولیک .)

3- فشار بر هیئت حاکمه  و احزاب سنتی

یکی از مهمترین واکنش­ های اتحادیه اروپا نسبت به وضعیت لبنان و بن­ بست این کشور در تشکیل دولت جدید، طراحی چارچوب تحریمی از سوی شورای اروپاست. اگر چه مصادیق این تحریم ­ها همچنان مشخص نیستند اما کلیت قانون شامل ممنوعیت سفر و بلوکه شدن دارایی­ های افرادی می­شود که مشمول یکی از بندهای زیر باشند:

• ممانعت یا اخلال در فرایندهای سیاسی دموکراتیک با ایجاد مانع به شکل پایدار در راه تشکیل دولت یا ایجاد ممانعت یا ایجاد مانع جدی در برگزاری انتخابات.
• ممانعت یا ایجاد مانع در پیاده­  سازی برنامه ­های تأیید شده توسط مقامات لبنانی و مورد حمایت بازیگران بین المللی مرتبط، از جمله اتحادیه اروپا به منظور توسعه مسئولیت­ و حکمرانی شایسته در بخش عمومی یا اجرای اصلاحات اقتصادی اساسی، از جمله در بخش­ های بانکی و مالی تصویب قوانین شفاف و غیر تبعیض­ آمیز در مورد صادرات سرمایه.
• انجام تخلفات مالی در حوزه سرمایه­ های عمومی به گونه­ ای که اقدامات مورد نظر توسط کنوانسیون ضد فساد سازمان ملل به عنوان تخلف مالی شناخته شده باشد و صادرات غیرمجاز سرمایه .

آنچه که در مورد این چارچوب تحریمی می­ تواند جلب توجه کند مشابهت بند اول از آن با دستور اجرایی13441 دولت آمریکاست که در سال 2007 به امضای جرج بوش، رئیس جمهور وقت آمریکا، رسید. در این قانون «اقدامات برخی از افراد به منظور ایجاد مانع در راه دولت مشروع و منتخب یا نهادهای دموکراتیک به منظور اخلال در حاکمیت قانون، از طریق خشونت  ­هایِ با انگیزه سیاسی و ارعاب، به منظور بازگرداندن کنترل سوریه یا کمک به مداخله سوریه در لبنان یا تخطی از یا اخلال در حاکمیت لبنان منجر به عدم «ثبات سیاسی و اقتصادی لبنان و همچنین تهدیدی علیه امنیت ملی آمریکا» ارزیابی شده و مورد تحریم قرار گرفته است .

 علاوه بر این، اقدام اروپا در تصویب چارچوب تحریمی مذکور بلافاصله مورد تأیید و تشویق وزیر امور خارجه و وزیر خزانه ­داری آمریکا قرار گرفت . همچنین، در ماه جولای 2019 سه نفر از اعضای پارلمان لبنان به دلیل طرفداری از حزب الله ذیل همین دستور اجرایی در فهرست تحریم­  های خزانه­ داری آمریکا قرار گرفتند. با در نظر گرفتن این شباهت ­ها می­ توان این پرسش را مطرح کرد که آیا رفتار مشابهی از اتحادیه اروپا در تعیین مصادیق چارچوب تصویب شده شورای اروپا سر خواهد زد؟

 علاوه بر این، تحریم­ های موسوم به تحریم سزار، مصوب کنگره آمریکا، نیز قابل توجه است که تمامی افراد مرتبط یا حامی دولت سوریه را مورد هدف قرار می­ دهد. البته پیش از این نیز شورای اروپا افراد دخیل در آنچه که سرکوب معترضان و تجاوز به حقوق بشر در سوریه نامیده شده بود و حامیان آنان را مورد تحریم قرار داده است.  

در حال حاضر حزب الله لبنان با وجود اتهاماتی در مورد خارج کردن سوخت از لبنان به منظور تأمین سوخت مورد نیاز دولت سوریه هم به موجب بند چهارم از چارچوب تحریمی ذکر شده و هم به موجب حمایت از دولت سوریه  در معرض خطر تحریم  اتحادیه اروپا قرار دارد.  بدیهی است که بسته به میزان سختگیری در تفسیر این قانون افرادی که مصداق قوانین یاد شده تشخیص داده می­شوند ممکن است شامل طیف وسیعی از سیاستمداران احزاب متحد حزب الله، اعضای پارلمان و وزرا ­شود. همچنین بند دوم نیز خطر تحریم کلیت سازمان حزب الله را با استناد به بیانیه بعبدا (صادر شده توسط دولت لبنان و مورد ارجاع بیانیه شمارۀ.11824  شورای امنیت سازمان ملل )  به دلیل نقض بی  ­طرفی لبنان به همراه دارد.

بدیهی است که تفسیر این قوانین الزاماَ به شکل سخت­گیرانه انجام نمی­ شوند اما صرف وجود این قوانین چارچوب­ های حقوقی به منظور تحریم گسترده تمامی افراد مرتبط با حزب الله لبنان از تمامی احزاب را فراهم می­ کند (لازم به ذکر است که اضافه کردن افراد به فهرست تحریمی از طریق شورای وزیران انجام می­ شود و مستلزم اجماع نیز نیست که تصویب آن را راحت­تر می­  کند) و چنین اتفاقی در صورت وقوع احتمالاَ به شکل هماهنگ از سوی آمریکا و اروپا سازماندهی خواهد شد، که در این صورت اثرات فراسرزمینی قوی­ای نیز به دنبال خواهد داشت.

لازم به ذکر است که یکی از مهمترین اثرگذاری­ های فرانسه در لبنان در دهه گذشته میلادی، نقش­ آفرینی در تصویب بیانیه بعبدا توسط هیئت دولت لبنان بود. این بیانیه شامل بندهایی می­شد که دولت لبنان را موظف می­کرد در بحران­ ها و درگیری­ های خارجی مداخله نکند و در منازعات منطقه  ­ای نیز بی­طرف باشد . در حقیقت این بیانیه پذیرش قطعنامۀ 1701 (مصوب در سال 2006) شورای امنیت سازمان ملل در شرایطی جدید (جنگ سوریه و مداخله حزب الله در آن) بود.

جمع­ بندی و پیشنهاد:

به طور کلی راهبردهای اروپا را که تا حد زیادی تحت تأثیر نقش آفرینی فرانسه قرار دارد مطابق با آنچه که در متن گزارش آمد می­توان در موارد زیر خلاصه کرد:

• در تقویت جامعه مدنی- سازمان­ های مردم­ نهاد و احزاب تازه تأسیس به منظور تأثیرگذاری در انتخابات 2022 ؛
• افزایش شکاف میان مردم حاکمیت از طریق حائل ­کردن سازمان­ های مردم­ نهاد که ناتوانی دولت در رساندن خدمات عمومی را جبران می ­کنند (این سیاست همزمان است با فرسایش تدریجی جمهوری اسلامی ایران بر اثر تحریم­ها)؛
• پیشنهاد کمک و موکول کردن این کمک­ ها به اصلاحات ساختاری اقتصادی و سیاسی: کنفرانس سدر که در سال 2018 در فرانسه برگزار شد، در حدود یازده میلیارد دلار کمک از سوی 50 کشور جهان را موکول به انجام اصلاحات اقتصادی در لبنان کرده است؛
• سیاست تنبیهی در قبال احزاب سیاسی سنتی، طایفه ­ای و مذهبی و در مقابل تقویت احزاب نوظهور خواهان عبور از نظم سیاسی طایفه­ای؛
• گسترش این تصویر که فساد احزاب سنتی منجر به فلاکت مردم لبنان شده است (در این میان تأکید گسترده ­ای نیز بر نقش حزب الله در بلوکه شدن کمک­ های بین المللی می ­شود) و راه چاره آن نیز ایجاد نظمی جدید در لبنان است.

منابع پژوهش در دفتر اندیشکده موجود است .