اندیشکده جریان ؛ به قلم: مصطفی محمدی
دستور کار مذاکرات وین صورت سادهای دارد؛ آمریکا برای بازگشت به برجام باید تحریمها را رفع کند و ایران نیز برای پایبندی به برجام باید اقدامات جبرانی خود را متوقف نماید. با این حال، آنچه در گذشته رخ داده است و آنچه در آینده در انتظار برجام است، موضوع را پیچیده و دشوار میکند. تا جایی که حتی اگر در دور جدید گفتوگوهای وین توافقی میان دو طرف حاصل شود، چالشها و تهدیدهایی که برجام با آن رو به رو است پایان نخواهد یافت. برجام از نگاه آمریکا یک توافق ناقص است.
زیرا، محدودیتهای برجام به لحاظ زمانی موقت است و به لحاظ موضوعی جامع نیست. با این حال، چالش اصلی برجام نه نقص آن بلکه عدم توازن دادهها و ستاندههای دو طرف است. برجام به نفع آمریکا برنامه هستهای ایران را با منطق عملیاتی آستانه گریز کنترل میکند ولی ایران از مزایای این توافق بهره چندانی ندارد. هدف ایران از مذاکره و توافق «عادی سازی روابط اقتصادی و تجاری» بود ولی نه در زمان اجرای برجام نه در دوره پس از خروج آمریکا از برجام این هدف محقق نشد.
ایران در دور جدید گفتوگوهای وین برای حصول انتفاع از برجام به دنبال «رفع همه تحریمها، راستی آزمایی آن و دریافت تضمین» است ولی دستیابی به این هدف با دو چالش عمده زیر مواجه است:
1-حفظ بخشی از تحریم ها و اعمال تحریم های غیرهسته ای
آمریکا با تفکیک تحریمها به «سازگار یا مغایر[1]» با برجام از پذیرش شرط لغو همه تحریمها خودداری میکند. در واقع، آمریکا ایده بازگشت به برجام را به گونهای طراحی کرده است که بتواند با حفظ بخشی از تحریمها (تحریم های غیر هستهای یا تحریمهای سازگار با برجام) به عنوان اهرم فشار و همچنین جلوگیری از عدم انتفاع اقتصادی از برجام، ایران را وادار به استمرار مذاکره و پذیرش توافق جامع در تمام بخشها از جمله در زمینه مسائل منطقهای و دفاعی نماید یا به تصریح عضو ارشد وزارت خارجه آمریکا «از این توافق به مثابه سکویی برای دستیابی به یک توافق گستردهتر، طولانیتر و قویتر با ایران استفاده کند[2]» .
به لحاظ حقوقی، طبق آنچه تا پایان دور ششم گفت و گوهای وین به دست آمده است، آمریکا در پی حفظ عناصر تشکیل دهنده زیرساخت تحریمها است. این عناصر شامل قوانین کنگره از جمله کاستا، آیسا، ویزا، بخش 311 قانون پاتریوت، سیسادا و همچنین برخی دستورهای اجرایی نظیر 13949 یا دستور العملهایی مثل آنچه درباره تحریم مربوط به چرخه دلار یا یوترن صادر شده است- میباشد. به لحاظ مصداقی نیز، آمریکا از نزدیک به 1800 فرد و نهاد ایران حاضر در فهرست وزارت خزانه داری حاضر به لغو تحریم بیش از 700 شخصیت حقوقی و حقیقی ایرانی نیست. در حالی که، از نگاه ایران همه تحریمهایی که پس از توافق هستهای وضع شدهاند به دلیل دشواری و موانعی که بر سر راه انتفاع اقتصادی ایران بوجود آورده اند مرتبط با برجام و مغایر با آن محسوب میشود.
2-استمرار ریسک عدم پایبندی آمریکا به توافق
یکی از مهمترین چالشهای پایداری برجام احتمال فروپاشی آن در دولت بعدی آمریکا است. با توجه به آنکه یکبار آمریکا در سال 2018 از برجام خارج شد، این احتمال وجود دارد که بار دیگر رئیس جمهور بعدی آمریکا این اتفاق را تکرار کند. با این تفاوت که اگر آمریکا به برجام بازگردد و یکی از اعضای رسمی آن به شمار بیاید آنگاه میتواند از ظرفیت ماده 36 و 37 برای فروپاشی توافق و بازگشت قعطنامههای شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران استفاده کند. در سال 2020، سه کشور اروپایی در واکنش به پنجمین گام کاهش تعهد هستهای ایران، طبق ماده 36 مکانیسم حل اختلاف برجام را فعال کردند ولی رسیدگی به روند بررسی «نقض چشمگیر» توافق توسط ایران را به حالت تعلیق درآوردند. دولت ترامپ نیز در آستانه لغو محدودیتهای تسلیحاتی شورای امنیت، با تفسیری خاص از قعطنامه 2231 به دنبال فعال سازی مکانیسم ماشه علیه ایران بود ولی به دلیل خروج از برجام موفق به انجام آن نشد.
در فاصله نزدیک به سه سال تا انتخابات ریاست جمهوری آمریکا در نوامبر 2024، دولت بایدن در مواضع اعلامی به صراحت اعلام میکند که در صورت بازگشت آمریکا به برجام هیچ تضمینی برای عدم خروج دولت بعدی این کشور از توافق وجود ندارد[3]. اگرچه پیش بینی انتخابات ریاست جمهوری آمریکا به دلیل فاصله اندک میان نامزدهای دموکرات و جمهوریخواه و سیستم انتخاباتی خاص این کشور (الکترال کالج) حتی در ایام انتخابات نیز دشوار است ولی میتوان یک تصویر کلی از وضعیت احتمالی در سه سال آینده و سرنوشت برجام ارائه کرد.علی رغم اعلام آمادگی جو بایدن[4] و دونالد ترامپ[5] برای حضور در رقابتهای 2024 این احتمال وجود دارد که رقابت نهایی میان این دو نفر نباشد. سن نامزدهای انتخاباتی یکی از معضلات اصلی انتخابات ریاست جمهوری آمریکا خواهد بود. جو بایدن در پایان دور نخست خود، 82 ساله خواهد بود و ترامپ نیز تا سه سال آینده 78 ساله میشود.
با این حال، ترامپ به دلیل محبوبیت گسترده در حزب جمهوری خواه میتواند این نقطه ضعف را به مسئلهای حاشیهای و کم اهمیت تبدیل کند ولی با توجه به تنوع و تکثر در بدنه اجتماعی حزب دموکرات احتمال اینکه جو بایدن توسط دیگر نامزدهای حزب به خصوص افراد جوانتر به چالش کشیده شود، زیاد است. ترامپ علی رغم عملکرد نامناسب در دوره ریاست جمهوری خود از وفاداری مستحکم پایگاه اجتماعی جمهوری خواهان برخوردار بود و به همین دلیل توانست در انتخابات 2020 بالاترین میزان رأی به یک نامزد جمهوری خواه را از آن خود کند ولی بخش مهمی از آرای بایدن نه به دلیل محبوبیت او در میان دموکراتها بلکه ناشی از تلاشی برای عدم پیروزی ترامپ در انتخابات بود.
اینکه در جناح جمهوری خواهان چه کسی در نهایت نامزد اصلی باشد، تفاوت چندانی برای جمهوری اسلامی ایران ندارد. زیرا، نه تنها ترامپ بلکه رقبای احتمالی او در انتخابات 2024 نیز از جمله مایک پنس، نیکی هیلی، تد کروز، مایک پمپئو، مارکو روبیو، تام کاتن و… در زمره حامیان خروج آمریکا از برجام قرار دارند.
چشم انداز انتخابات میان دورهای کنگره در سال 2022 نیز به ضرر دموکراتها است. جمهوریخواهان برای به دست آوردن اکثریت مجلس نمایندگان آمریکا به تنها پنج کرسی نیاز دارند (با احتساب حد نصاب 218 کرسی برای کسب اکثریت) و اگر بتوانند یک کرسی در سنا به دست آورند، میتوانند در نهایت کنترل هر دو مجلس سنا و نمایندگان یا همان کنگره را به دست آورند و بر دموکراتها غلبه کنند. نتایج انتخابات ویرجینا و کسب نخستین پیروزی جمهوری خواهان آمریکا در انتخابات فرمانداری این ایالت طی ۱۲ سال گذشته این احتمال را تقویت کرده است که جمهوری خواهان شانس بیشتری برای کسب اکثریت دارند. از این رو، این ابهام نیز وجود دارد که آیا بایدن در برابر فشارها و کارشکنی کنگره در قبال توافق احتمالی توان مقاومت خواهد داشت. تجربه یک سال گذشته نشان می دهد دولت بایدن اراده و توان مقابله با کنگره و هدایت آن به مسیر دلخواه را ندارد.
جمع بندی
به دلیل عدم اراده سیاسی آمریکا برای رفع تحریمها و ارائه تضمین، نتیجه گفت و گوهای وین را در صورت دستیابی به توافق نباید بیشتر از یک پنجره فرصت تقریباً دو ساله دانست. این پنجره فرصت نیز به دلیل حفظ بخشی از تحریمها و نگرانی شرکتها و بانکهای بین المللی از احتمال فعال سازی مکانیسم ماشه در سال 2025 منافع اقتصادی قابل توجهی به جز فروش نفت و آزادسازی منابع بلوکه شده ایران نخواهد داشت. از این رو، مفروض اصلی در اداره کشور باید بر مبنای «بقای تحریم» و تلاش برای «خنثی سازی تحریم» باشد.