بودجه پیشنهادی بایدن و معنای آن برای اقتصاد آمریکا

بیان مطلب

دفتر بودجه کاخ سفید در دولت جو بایدن، بودجه پیشنهادی خود را رسماً منتشر کرده است. این سند پیشنهاد می‌دهد که بودجه آمریکا باید ۶ تریلیون دلار باشد و هزینه خود را تا حدی از طریق افزایش مالیات ثروتمندان آمریکایی تامین کند. این بودجه پیشنهادی سالانه یک تریلیون دلار به کسری بودجه آمریکا خواهد افزود. بودجه پیشنهادی با مخالفت بسیار شدید حزب جمهوری‌خواه روبرو شده است. اما این سند چه اهمیتی دارد و آیا بر اقتصاد آمریکا تأثیری خواهد گذاشت یا نه؟

1)اهمیت بودجه پیشنهادی دولت و معنای حقوقی آن

اولین نکته بسیار مهمی که در این زمینه باید در نظر گرفت این است که بودجه پیشنهادی دولت، ارزش حقوقی ندارد. در نظام حقوقی آمریکا امری موسوم به «لایحه بودجه» وجود ندارد، و سندی که دولت بایدن منتشر کرده است هم به رای گذاشته نخواهد شد. در قانون اساسی آمریکا رسماً وظیفه و اختیار تدوین بودجه در انحصار مجلس نمایندگان است، و اصطلاح رایج در این زمینه این است که «اختیار کیف پول ملت در دست مجلس نمایندگان است». سناتورها می‌توانند بودجه را تصویب نکنند و آن را تا حدی تغییر دهند، اما تمام تغییرات سنا در بودجه باید رضایت مجلس نمایندگان را هم کسب کند. در مرحله بعد رئیس جمهور تنها اختیار دارد که بخش ­هایی از بودجه را وتو کند. ولی به طور کلی هیچ نهادی جز مجلس نمایندگان حق نگارش متن بودجه را ندارد.

نگارش متن بودجه نیز فرآیندی بسیار پیچیده است. اولاً لزومی ندارد که یک متن واحد مورد رای قرار بگیرد (البته مانعی هم وجود ندارد)، و به صلا­حدید رئیس مجلس نمایندگان و رهبر اکثریت در سنا ممکن است بودجه در بخش­های مختلف و طی ماه­ های متمادی تصویب شود. در آمریکا تنها یک بخش از بودجه است که نیاز به تصویب تا تاریخ مشخص دارد و آن افزایش سقف بدهی دولت است که بدون آن دولت فدرال تعطیل خواهد شد، ولی دیگر بخش ­های بودجه می­توانند به طور مداوم مورد بازبینی قرار گیرند.

شاید بتوان گفت که از لحاظ نظری صرف ممکن است که مجلس نمایندگان انتخاب کند که بودجه پیشنهادی بایدن را عیناً بازنویسی و تصویب کند. این امر اما در عمل تقریباً غیرممکن است و عملاً هیچ شکی نیست که بودجه تصویب­ شده با بودجه پیشنهادی بایدن بسیار متفاوت خواهد بود. فرآیند نوشتن بودجه از کمیته ­های مجلس نمایندگان شروع می­ شود. در کمیته­ ها، روسای هر کمیته قادر هستند که اولویت خود را در نوشتن بخش مربوط اعمال کنند، و هیچ لزومی ندارد که مواضع این افراد قدرتمند با مواضع بایدن کاملاً هماهنگ باشد. مثلاً رئیس کمیته انتقالات و زیرساخت، «پیتر دفازیو»، و رئیس کمیته درآمدهای دولتی، «ریچارد نیل»، بسیار از بایدن میانه ­روتر هستند، ولی رئیس کمیته خدمات دولتی، «مکسین واترز»، و رئیس کمیته منابع طبیعی، «رائول گریهالوا» بسیار از بایدن چپ­گراتر هستند، و انتظار می­رود که کاملاً با بایدن همراه نباشند. فراتر از روسای بسیار پرنفوذ کمیته­ ها، در نهایت تک تک نمایندگان نیز برای رای مثبت به این بودجه خواستار دریافت امتیاز برای حوزه انتخاباتی خود خواهند شد، مثلاً نمایندگانی که اهل ایالت آیووا هستند همیشه مانع کاهش سوبسید کشاورزان شده ­اند چون اقتصاد این ایالت عمدتاً متکی بر کشاورزی است. همین فرآیند عیناً در سنا هم تکرار خواهد شد، و در نهایت باید مجلس نمایندگان با تغییرات در سنا هم موافقت کند. محصول نهایی این فرآیند مجموعه ­ای از قوانین است که بیش از 500 نفر در آن دست برده و تغییرات عمده­ای ایجاد کرده ­اند، و معمولاً هیچ شباهتی به بودجه پیشنهادی رئیس جمهور ندارد.

اصولاً نوشتن بودجه، حتی بودجه پیشنهادی، جزو وظایف رسمی اداره مدیریت و بودجه در دولت فدرال نیست. وظیفه اصلی این نهاد مشورت دادن به رئیس جمهور در این باره است که آیا لوایح اقتصادی ­اش با بودجه همخوانی دارند یا نه و این که آیا هزینه آن از هزینه پیشبینی­ شده در بودجه فراتر خواهد رفت یا نه. (در صورت عدم هماهنگی، دولت می­تواند خواهان اصلاح بودجه شود یا صرفاً با پذیرش افزایش بدهی آن را تصویب کند). این درست است که سال­ها است که این اداره بودجه پیشنهادی دولت را منتشر می­کند، ولی رئیس جمهور کاملاً این اختیار را دارد که اصولاً از نگارش و انتشار بودجه پیشنهادی جلوگیری کند و این امر هیچ تأثیری بر فرآیند نگارش و تصویب بودجه در آمریکا نخواهد گذاشت.

در این زمینه می­توان به یک نمونه مشخص توجه کرد: اداره مدیریت و بودجه در دولت ترامپ بودجه پیشنهادی بسیار رادیکالی را منتشر کرد که به شکلی بی­سابقه بودجه برنامه­ های رفاهی دولت را کاهش می­داد و چند برنامه مهم را پایان می­داد. اگر بودجه واقعی کوچکترین شباهتی به این بودجه می­داشت، بزرگترین تغییر در اقتصاد آمریکا از دهه هفتاد به این سو اتفاق می­افتاد. در همان زمان نیز بسیاری از افراد و رسانه ­هایی که آشنایی محدودی با نظام حقوقی آمریکا داشتند این بودجه را به شکلی پوشش دادند که گویی این امر اتفاق خواهد افتاد. ولی مجلس نمایندگان به ­رغم این­ که در آن زمان در کنترل جمهوری­ خواهان بود کاملاً بودجه پیشنهادی ترامپ را نادیده گرفت، چون این بودجه رادیکال هم از لحاظ اقتصادی بسیار مضر می­بود و هم در انتخابات به نابودی کامل حزب جمهوری­ خواه منجر می­شد.

پس اگر این سند تأثیر چندانی بر بودجه فدرال آمریکا ندارد، اهمیت آن چیست؟ اهمیت اصلی این سند این است که نشان­ دهنده فلسفه و رویکرد اقتصادی رئیس جمهور و دولت فدرال است. به نوعی این سند نشان می­دهد که از نظر رئیس جمهور مستقر و وزرا و مشاورین اقتصادی او بودجه مطلوب به چه شکلی خواهد بود. این امر از دو جهت اهمیت دارد: اولاً رئیس جمهور و دولت فدرال از جهات بسیار زیادی روی بودجه به طور خاص تأثیر می­گذارند (بسته حمایتی بایدن در واقع یک اصلاح بودجه بود)، و بر اقتصاد هم به طور عام. بنابراین بودجه پیشنهادی فرصت خوبی برای درک اولویت ­ها و مواضع اقتصادی رئیس جمهور به شکلی جامع است. ثانیاً در اکثر موارد رئیس مجلس نمایندگان و روسای کمیته­ ها نظر رئیس جمهور را هم در نظر می ­گیرند، به­ خصوص در مواقعی مثل اکنون که یک حزب بر کاخ سفید و مجلس نمایندگان حاکم است و نظر رئیس جمهور تضاد شدید با نظرشان ندارد. اگرچه روسای کمیته ­ها در نهایت تغییراتی اعمال خواهند کرد، اما خیلی هم از خواسته بایدن دور نخواهند شد.

بنابراین به طور کلی اگرچه این سند قطعاً در عمل به بودجه آمریکا تبدیل نخواهد شد، بررسی آن برای درک بهتر از رویکرد اقتصادی بایدن و نقش او به عنوان قدرتمندترین بازیگر سیاست داخلی آمریکا ارزشمند خواهد بود. اما باید مواظب بود که این سند را مشابه یک لایحه بودجه با برخی کشورهای دیگر مثل ایران تصور نکرد که در نهایت نقش اصلی در نوشتن آن با دولت است و مجلس فرایند رد یا تایید و اصلاح آن را بر عهده دارد.

2)تغییر بنیادین در رویکرد دولت آمریکا به اقتصاد

مهم­ترین نکته ­ای که این سند افشا می­کند این است که رویکرد دولت آمریکا نسبت به سیاست پولی و اقتصاد کاملاً متحول شده است. این نکته البته پیش تر در مواضع مقام­ های اقتصادی دولت همچون «جنت یلن» وزیر خزانه­ داری و «جروم پاول» رئیس بانک مرکزی آمریکا هم مشاهده شده بود، ولی این سند این تغییر رویکرد را به شکلی رسمی ثبت می­کند.

                                                        جنت یلن در کنار جروم پاول

رویکرد قبلی دولت آمریکا در دوران ریاست «پل ولکر» بر بانک مرکزی آمریکا شکل گرفته بود. ولکر در واکنش به بحران ابرتورم آمریکا در آخر دهه 1970 رویکرد آمریکا به اقتصاد را اصلاح کرد. مهم­ترین اصل این رویکرد این بود که آمریکا باید تحت هر شرایطی از تورم پیشگیری کند و تورم نباید از 1 و نیم درصد فراتر برود و اگر به 2 و نیم درصد برسد باید این مسئله را بحران دانست. به همین دلیل در سال­های اخیر اشتغال و رشد اقتصادی در برابر پیشگیری از تورم به اولویت دوم تبدیل شدند و سیاست کلان و سیاست پولی آمریکا بیش از هر چیز برای پیشگیری از تورم تنظیم شد. اولویت دوم این رویکرد هم پیشگیری از افزایش شدید بدهی دولت آمریکا بود. برخلاف اولویت اول، این اولویت دوم خیلی عملی نشد و تمام روسای جمهور آمریکا به جز «بیل کلینتون» در چهار یا هشت سال دولت خود به میزان بدهی ملی افزودند. اما به رغم عدم اجرای این اولویت، کاهش بدهی دولت آمریکا همیشه یکی از اهداف اعلامی بودجه آمریکا بوده است.

                                        پل ولکر، رئیس اسبق فدرال رزرو ایالات متحده

اما بودجه پیشنهادی دولت بایدن به شکلی علنی و رسمی این اولویت ­ها را کنار می­گذارد. بودجه بایدن به ایجاد اشتغال بیش از پیشگیری از تورم اولویت می­دهد. این بودجه هدف اصلی خود را کاهش بیکاری در آمریکا به 3 درصد یا حتی کمتر اعلام می­کند، و برنامه مشخصی هم برای پیشگیری از تورم عرضه نمی­ کند. این بودجه مشخص می­کند که عبور تورم از 2 و نیم درصد فاجعه نخواهد بود؛ به شرط آن­که با افزایش اشتغال و درآمد آسیب تورم جبران شود.

این سند همچنین نشان می­دهد که جلوگیری از افزایش بدهی دیگر اولویت حزب دموکرات نیست. سند مزبور بدون پیشنهاد دادن هیچ راه­ حلی، سالانه یک تریلیون دلار به بدهی دولت فدرال آمریکا می­افزاید. این در حالی است که در سال­های اخیر اقتصاددانانی که در اصطلاحات سیاسی آمریکا مشهور به «بازهای بدهی» بودند در هر دو حزب تسلط داشتند. (معمولاً حزب جمهوری­خواه در مواضع علنی تمرکز بیشتری بر بدهی داشت ولی به علت مخالفت شدیدتر این حزب با افزایش مالیات، معمولاً در عمل حزب دموکرات بدهی را بیشتر کاهش می­داد). اما دولت بایدن پس از سال­ها به اقتصاددانانی روی آورده است که «کبوتر بدهی» هستند و معتقدند که افزایش بدهی برای دولت آمریکا بحرانی در بر نخواهد داشت. معلوم نیست که این اقتصاددانان نظری صحیح ­تر از اقتصاددانان قبلی داشته باشند یا خیر، آینده، این امر را معلوم خواهد کرد. ولی نکته مهم این سند این تغییر رویکرد اساسی و بنیادین در اولویت­ های اول اقتصادی دولت است.

3) گسترش دولت رفاه

جای تعجب ندارد که بایدن به دنبال دولت رفاه بسیار رادیکال در آمریکا است. مهم­ترین دستاورد دولت بایدن تا امروز، یعنی بسته حمایتی برای مقابله با پیامدهای کووید19، دولت رفاه آمریکا را بیش از هر رئیس جمهور دیگری از لیندون جانسون تا امروز گسترش داده است. حتی اگر بایدن هیچ دستاورد دیگری نداشته باشد، بیش از هر رئیس جمهور دیگری در 50 سال اخیر دولت رفاه آمریکا را گسترش داده است. این بودجه هم خواستار همیشگی شدن بخشی از سیاست­های رفاهی بسته حمایتی شده است که موقتی بودند، و همچنین خواستار گسترش بیشتر دولت رفاه آمریکا شده است.

بودجه پیشنهادی بایدن شامل دو بسته رفاهی می­شود که در حال حاضر در کنگره مطرح شده­اند. اولین بسته رفاهی موسوم به «برنامه مشاغل آمریکایی» است. این برنامه علاوه بر این­که سرمایه ­گذاری بسیار مفصلی در زیرساخت­ های آمریکا انجام می­دهد، دولت فدرال آمریکا را در گسترش اینترنت، آب­رسانی، و ساخت مسکن هم درگیر می­کند، شرایط اشتغال را بهبود می­ بخشد، و صدها هزار شغل ایجاد می­کند. بسته دوم، موسوم به «برنامه خانواده ­های آمریکایی»، مهد کودک را رایگان می­ کند و کمک دولتی برای نگه­ داری از کودکان و سالمندان را بسیار گسترش می­دهد. این دو برنامه همچنین هر دو با اولویت «اول دولت» بایدن همخوانی دارند و هر دو به افزایش اشتغال در آمریکا کمک می­کنند، اولی از طریق مستقیم و دومی از طریق ایجاد امکان کار بیشتر برای افرادی (به ­خصوص زنانی) که در حال حاضر مجبور هستند برای مراقبت از کودکان و سالمندان بازار کار را ترک کنند.

این بودجه بخش عمده­ای از هزینه خود برای گسترش دولت رفاه را از طریق افزایش مالیات ثروتمندان تأمین می­کنند. این امر با اولویت­ های سابق حزب دموکرات هم­خوان است. اما به طور کلی می­توان گفت که این بودجه حرکت سریع و شدید حزب دموکرات به چپ گرایی را نشان می­دهد.

4) مبارزه با گرمایش زمین

بودجه بایدن نشان می­دهد که علاوه بر گسترش بسیار زیاد دولت رفاه، مبارزه با گرمایش زمین هم از اولویت­ های دولت او است و در این زمینه هم فعالانه‌تر از همه روسای جمهور پیشین آمریکا قصد دارد عمل کند. این بودجه پیشنهادی، رقم بودجه مبارزه با گرمایش زمین را 14 میلیارد دلار افزایش می‌دهد، و همچنین 22 درصد از بودجه سازمان محیط زیست آمریکا و دولت آمریکا را به کمک­های مالی بزرگ به سازمان­ های بین ­المللی متعهد می سازد. این بودجه مشخصاً قصد دولت بایدن را برای انتقال آمریکا به تکنولوژی­های سبز نشان می­دهد و تعهد می­کند که 40 درصد این بودجه در مناطقی که اکثریت­شان اقلیت نژادی هستند متمرکز گردد. تمام این برنامه ­ها هم تا حدی با هدف افزایش اشتغال تنظیم شده ­اند.

5) دیگر اولویت­ های مهم بودجه پیشنهادی

• این بودجه تأکید بسیار زیادی بر افزایش برابری نژادی دارد و جنبه­های نژادی خود را به صراحت بیان می­کند و اختصاص امکانات دولتی به مناطقی که به علت جمعیت­شان به آن­ها بی­ توجهی شده را از اولویت ­های خود می­داند. این اولین بار است که جنبه نژادی برنامه­ های رفاهی دولت به صراحت و آشکارا ذکر می­شوند. در دولت ­های قبلی از ترس واکنش سفیدپوستان جنوبی این جنبه از برنامه­ها ذکر نمی­ شد.
• پس از سال ­ها دولت فدرال آمریکا قصد دارد مستقیماً هزینه سقط جنین را در سراسر آمریکا تأمین کند. این امر هم شاخص دیگری از حرکت حزب دموکرات و دولت بایدن به چپ است. این امر با توجه به فعالیت شدید حزب جمهوری­ خواه برای محدود کردن سقط جنین در سطح ایالتی لازم تشخیص داده شده است.
• با توجه به تجربه شیوع بیماری کووید19، این سند قصد دارد که بودجه نهادهای بهداشتی آمریکا را افزایش دهد و آمریکا را برای مقابله با بیماری همه ­گیر بعدی آماده کند.
• این بودجه بیمه­ های مختلف را در آمریکا گسترش می­دهد. یک اقدام گسترش بیمه درمانی اوباما است، و همچنین بیمه­ های فجایع ملی هم گسترش یافته ­اند تا بیمه ­های خصوصی را تکمیل کنند.
• این بودجه منابع مالی اختصاص می­دهد تا بحران مرزی آمریکا را به سرعت حل کند، به ­خصوص از طریق انجام کارهای اداری کودکان در مرز و رساندن آنان به خانواده­ هایشان. همچنین این بودجه با افزایش کمک مالی به کشورهای آمریکای جنوبی تلاش می­کند که تعداد پناه­جویان را به شکلی ارگانیک کاهش دهد.
• این بودجه تفاوت عمده­ای با دیگر بودجه ­ها در زمینه بودجه نظامی ندارد. بودجه نظامی آمریکا به اندازه روتین افزایش یافته است و در نوع هزینه بودجه تفاوتی وجود ندارد.

واکنش­ها به بودجه در فضای سیاسی آمریکا

این بودجه با استقبال لیبرال­ ها و دموکرات­ های آمریکایی روبرو شده است، چه از میانه ­روترین بخش چه تا چپ­ گراترین بخش. این بدان معنی نیست که هیچ انتقاد یا مخالفتی با این بودجه در جناح چپ آمریکا رخ نداده است. «لری سامرز»، رئیس سابق دانشگاه هاروارد و وزیر خزانه ­داری در دولت کلینتون، به شدت مدافع رویکرد سنتی در اقتصاد آمریکا است و بارها نسبت به خطر ابرتورم هشدار داده است و بایدن را از تن دادن به این روحیه جدید بازداشته است. اما سامرز در حال حاضر در اقلیت مطلق بین اقتصاددانان لیبرال قرار دارد و بقیه اقتصاددانان مشهور لیبرال و حامی حزب دموکرات کاملاً از بودجه جدید بایدن حمایت می­کنند. بین چپ­گرایان هم این انتقادها مطرح می­شود که بایدن به مقدار کافی به مسئله بیمه درمانی توجه نکرده و تلاش کافی برای ایجاد بیمه همگانی از خود نشان نداده است، و همچنین کاملاً مسئله بخشودگی وام دانشجویی را نادیده گرفته است و از این جهت یک اولویت بسیار مهم چپ­گرایان را اعمال نکرده است. اما این انتقادها به معنای این نیست که چپ­گرایان از این بودجه راضی نیستند.

از طرف دیگر جمهوری­ خواهان و محافظه ­کاران آمریکایی کاملاً با این بودجه پیشنهادی مخالف هستند. این افراد نگرانی­های سنتی محافظه­ کاران در این موارد را مطرح می­کنند، از جمله احتمال ابرتورم، پیامدهای منفی دولت بزرگ، خرج بسیار زیاد دولتی، و خطر افزایش شدید بدهی ملی، و این حرکت را قمار بزرگی می­خوانند. شکی وجود ندارد که هیچ شانسی برای حمایت جمهوری­ خواهان از بودجه بایدن وجود ندارد.

واقعیت این است که بایدن در یکی از دوقطبی ­ترین دوران­های تاریخ آمریکا یکی از چپ­گراترین بودجه­ های ممکن را ارائه داده است و حتی تلاشی هم برای جلب رضایت سیاست مداران و رای­ دهندگان جناح راست نکرده است و به همین دلیل این بودجه پیشنهادی خواه ناخواه کاملاً ماهیتی حزبی خواهد داشت.

منابع پژوهش در دفتر اندیشکده موجود است .