اندیشکده جریان ؛ به قلم: هادی خسرو شاهین
قرائن و شواهد زیادی وجود دارد که نشان می دهد دولت بایدن در حال بازنگری و بازتعریف استراتژی خود نسبت به برنامه هسته ای ایران است.علت این بازبینی را می توان در مفروضات نادرست و همچنین ابزارهای مورد استفاده آمریکا در طول یکسال گذشته دانست. استراتژی ایالات متحده در دولت جدید بر مبنای یک مفروضه بنیادین استوار شده بود مبنی بر اینکه ایران از آمادگی لازم برای بازگشت به تعهدات هسته ای خود و همچنین احیای برنامه جامع اقدام مشترک برخوردار است.
اما شواهد کنونی حاکی از آن است که ایران رویکرد شتابزده ای در این زمینه ندارد. دلیل آن هم مشخص است؛ تهران با توسعه برنامه هسته ای خود حداقل از ژانویه 2020 و آغاز غنی سازی 20درصد در نظنز و اخیرا در فردو، سپس 60درصدی و همچنین تولید اورانیوم فلزی نقطه گریز خود را از یکسال به حدود سه هفته رسانده است و زمان را به سود خود می بیند. کار حتی به آنجا رسیده است که جان دابسون دیپلمات سابق بریتانیایی که بین سالهای 1995 تا 1998 نیز در دفتر جان میجر نخستوزیر بریتانیا، کار میکرد، برآورد می کند که یک بمب هسته ای به حدود 25 کیلوگرم اورانیوم با درجه تسلیحاتی نیاز دارد و ایران در حال حاضر به سطح 17.7 کیلوگرم دست یافته است.
کارشناسان مسایل ایران در ایالات متحده همچنین بر این باورند که استراتژی تک ابزاری دولت بایدن و تکیه صرف بر دیپلماسی و تمرکز شدید بر پروسه احیای برجام منجر به شکل گیری ادراکات جدید در میان تصمیم سازان ایران شده است. در کانون این ادراکات جدید این تصور قرار دارد که دولت مستقر در کاخ سفید ارادهای برای بازگشت دوباره به کمپین فشار حداکثری و استفاده از سایر اهرم های فشار ندارد؛ مهم ترین نشانه آن نیز به چشم پوشیدن دولت بایدن به خرید نفت ایران توسط چین باز میگردد و همین مسئله موجب بالانس کردن فشارهای تحریمی آمریکا شده است. به همین دلیل در فضای رسانه ای ایالات متحده اخیرا اخباری مطرح شده است که آمریکا در حال بررسی پلن B برای مواجهه با ایران است. اما این پلن B چیست؛ از چه زمانی آغاز میشود، از چه ارکانی برخوردار است و چه اهدافی را دنبال می کند؟
این برنامه جایگزین دولت بایدن ماحصل بازنگری جدی در مفروضه پیشین است یعنی اینکه ایران بدنبال احیای برجام نیست بلکه یک بازی تعلیقی برای خرید زمان و عبور از نقطه گریز با کمترین هزینه ممکن را دنبال می کند. این پلن زمانی آغاز می شود که ایالات متحده به این نتیجه گیری برسد که برجام فاقد مطلوبیت های لازم برای کنترل برنامه هسته ای ایران با توجه به سرعت پیشرفت آن است (به نظر می رسد در صورت ناموفق بودن دور هشتم مذاکرات وین نتیجه گیری آمریکا در این زمینه نهایی شود). در عین حال ایران بدلایل تجربیات برآمده از سال های گذشته برجام را یک توافق ناکافی می داند و به همین دلیل تمایلی برای بازگشت به این توافق بر اساس ساز و کار قبلی از خود نشان نمی دهد. در سال 2016 و در زمان دولت اوباما و نه ترامپ ایران به مطلوبیت های لازم در حوزه اقتصادی بر پایه بندهای 27 تا 29 برنامه جامع اقدام مشترک نرسید (شرکت های خارجی بدلیل دستورالعمل های اوفک و همینطور چشم انداز مبهم اجرای آن با تغییر دولت ها در واشنگتن از سرمایه گذاری در ایران خودداری کرده و می کنند) و در می 2018 نیز برای تهران اثبات شد که نقض یکجانبه و خروج یکطرفه از این توافق چقدر آسان است.
بر این اساس از نگاه پژوهشگران آمریکایی این مفروضه در ذهنیت تصمیم سازان ایرانی رسوب کرده است که برجام ارزش از دست دادن برنامه هسته ای اش را ندارد. پس باید راهکاری را تعریف کرد که این مفروضات و برآوردهای ایران را دچار دگرگونی بنیادین کند.
در این رویکرد جدید به جای سیاست تک ابزاری یا تک مولفه ای بر دو ابزار و استفاده توامان از آن پافشاری می شود: دیپلماسی و اجبار. با سیاست اجبار و اعمال فشار دو ادراک ایران احتمالا با تغییرات و اصلاحاتی مواجه می شود: اول امید زیاد به چین برای فائق آمدن بر فشارهای ایالات متحده و دوم شک و تردید جدی درباره اراده دولت بایدن برای اتخاذ سیاست سخت گیرانه علیه تهران. با تغییر این مفروضات آمریکا در کوتاه مدت بدنبال یک توافق محدود خواهد بود.
این گزینه در قالب ترتیبات اقدام در برابر اقدام تعریف می شود تا فعالیت های حساس ایران در حوزه اشاعه را در ازای لغو برخی تحریم ها کاهش دهد. این می تواند شامل اقدامات ایران برای بازگرداندن برخی فعالیت های نظارتی، تعلیق غنی سازی اورانیوم بالای 5 درصد و تعلیق فعالیت سانتریفیوژهای پیشرفته و توسعه برنامه اورانیوم فلزی باشد. در ازای آن، ایران میتواند برخی کاهش های محدود تحریمها را در زمینههایی دریافت کند که به سرعت برای آن مزایایی به همراه خواهد داشت، مانند آزادسازی داراییهای مسدود شده و فروش نفت و ازسرگیری همکاریهای هستهای. این اقدامات میتواند با درک این موضوع انجام شود که تثبیت وضعیت فعلی برای جلوگیری از بحران، زمان برای مذاکره جدیدی ایجاد میکند که میتواند فراتر از پارامترهای برجام در مورد فعالیتهای هستهای ایران و دامنه رفع تحریمها باشد.
در مرحله بعدی یک توافق گسترده تر موسوم به برجام پلاس و امضای یک توافق جدید هسته ای در دستور کار قرار می گیرد تا تغییرات جدید و گسترده در برنامه هسته ای ایران تحت پوشش قرار گیرد و در عین حال بندهای غروب طولانی تر داشته باشد و همچنین برنامه موشکی و نقش منطقه ای ایران را نیز دربر گیرد. برجام پلاس در چارچوب الگوی مذاکراتی بیشتر در برابر بیشتر مورد پیگیری قرار می گیرد و در عین حال امتیازات بیشتری را به ایران حتی در حوزه تحریم های اولیه ارایه می دهد. اما نکته مهم این است که ایران با رویکرد فعلی دولت آمریکا و تکیه صرف بر احیای برجام در مقطع کنونی بدنبال کسب حداکثر امتیازات در برابر اعطای حداقلی امتیازات است و خود را دست بالاتر در مذاکرات تصور می کند.
اما با اعمال فشار چندسطحی می توان شانسی را برای تغییر این رویه و بازشدن مسیر دیپلماسی مدنظر آمریکا گشود؛ البته مسیری که برخلاف گذشته بر احیای برجام متمرکز نیست چرا که این توافق در عمل دانش برگشت ناپذیر جمهوری اسلامی را تحت پوشش قرار نمی دهد. بنابراین دولت بایدن باید بدنبال خلق توافق جدیدی در این حوزه باشد. برآورد نهادهای اطلاعاتی غرب نشان می دهد که فاصله ایران با ساخت سلاح هسته ای یا کلاهک هسته ای در حدود یک تا دو سال است و همین بازه زمانی امکان پیگیری این مسیر جدید را خواهد داد. اما سوال مهم این است که آمریکا چگونه می خواهد به این مهم دست یابد. در اینجا وارد استراتژی چند سطحی آمریکا در قالب پلن B می شویم.
1-سطح اول:
ما از مفاهیم معمولا برای تبیین مسایل و تحولات سیاسی و بین المللی استفاده می کنیم اما این تنها کاربرد مفاهیم نیست. مفاهیم می توانند خود واقعیت جدیدی را نیز خلق کنند. از همین رو آمریکا در پلن B از مفاهیم و اصطلاحات جدیدی استفاده خواهد کرد: یعنی به جای تمرکز بر برنامه غنی سازی اورانیوم ایران در سایت های شناخته شده و اعلام شده رسمی به برنامه مخفیانه هسته ای ایران شیفت خواهد کرد. در این چارچوب ایران به جای اینکه ناقض توافق سال 2015 و تعهدات هسته ای خود معرفی شود، به عنوان بازیگری ناقض ان پی تی و تعهدات پادمانی برآمده از آن معرفی می شود. در واقع برنامه هسته ای ایران بطور رسمی با برچسب برنامه نظامی در عرصه بین المللی معرفی می شود و به همین دلیل مسئله پی ام دی یا «ابعاد نظامی احتمالی» دوباره در دستور کار آمریکا قرار می گیرد. اما سوال مهم این است که چگونه؟
دولت بایدن از هیئت مدیره آژانس بین المللی انرژی اتمی خواهد خواست که در چهار مورد «ابعاد نظامی احتمالی» یا PMD در فعالیتهای هستهای ایران تصمیم بگیرد. یعنی سه مورد شامل ذرات اورانیوم کشف شده در سایت هایی است که ایران هرگز به عنوان تاسیسات هسته ای خود اعلام نکرده است – تورقوزآباد، ورامین و مریوان. چهارمین بررسی PMD شامل مواد شکافپذیر اعلامنشده و سایر فعالیتها در محلی است که منابع آن را بطور رسمی هنوز شناسایی نکردهاند. در اینجاست که شاهد رویکرد تهاجی آژانس خواهیم بود و در یک ابتکار جدید این نهاد بین المللی به جای تمرکز بر تعهدات برآمده از توافق 2015 بر برنامه مخفیانه هسته ای ایران متمرکز می شود. از نگاه مشاوران بایدن آژانس یک سازمان بین المللی است که توسط سازمان ملل متحد برای رسیدگی به مسائل منع اشاعه تسلیحات هسته ای تاسیس شده است. روسیه و چین و همچنین ایالات متحده و متحدانش از آن حمایت می کنند. اما اشاره به عدم پایبندی ایران به برجام اگرچه می تواند آغازگر تلاش جدیدی برای محدود کردن توسعه تسلیحات هسته ای ایران باشد، اما کافی نیست.
ایالات متحده باید خط مشی خود علیه برنامه هسته ای ایران را دوباره ترسیم کند. اما با چه هدفی؟ هدف اصلی و نهایی کشاندن دوباره پرونده ایران از آژانس به شورای امنیت است و علاوه بر آن فعال سازی اسنپ بک و بازگشت همه قطعنامه های قبل از 2231 گرفتن قطعنامه جدید از این شوراست. در این چارچوب رژیم بازرسی از تاسیسات اتمی ایران با اختیاراتی وسیعتر و گسترده تر به شورای امنیت منتقل می شود. در این چارچوب الگویUNSCOM علیه عراق در دهه 1990 می تواند این بار در مقابل ایران قابلیت تکرار بیابد.
2-سطح دوم:
مقامات آمریکایی اذعان دارند که ایالات متحده بخصوص در دوره ترامپ از حداکثر ابزار تحریمی ممکن علیه ایران استفاده کرده است و در عمل در این حوزه چیز قابل عرضه دیگری برای تحت فشار قرار دادن و در تنگنا قرار دادن اقتصاد ایران در اختیار ندارد ولی نکته مهم در این بعد این است که اعمال یکجانبه تحریم ها در دوره ترامپ شکاف ها و نقایصی را در پروسه اجرای تحریم بوجود آورد و برخی کشورها تلاش کردند که این تحریم ها را دور بزنند که در نقطه کانونی این بازیگران چین قرار دارد.
بنابراین هنوز فضایی برای فشار بیشتر بر اقتصاد ایران وجود دارد اگر آمریکایی ها بتوانند به پروسه اجماع سازی علیه تهران جامه عمل بپوشانند. آمریکا به همین دلیل مذاکرات هسته ای را با صبر و حوصله زیاد به پیش برده است که میوه های اولیه آن در دور هفتم مذاکرات وین در حال رسیدن است (همراهی سه کشور اروپایی با آمریکا که از می 2018 به این سو بی سابقه است). اما این کافی نیست و باید پروسه اجماع سازی به سطح اتحادیه اروپا، روسیه و چین برسد.
بر این اساس این نکته حائز اهمیت است که مذاکرات چگونه شکست بخورد؟ اینجا چگونگی شکست از چرایی شکست از اهمیت بیشتری برخوردار می شود و اینکه در روایت سازی از آنچه در وین در جریان است، چه کسی به پیروزی می رسد؟ ایران یا آمریکا؟ آیا چین و روسیه ایران را مقصر به بن بست رسیدن مذاکرات می دانند یا آمریکا را؟ دولت بایدن تلاش همه جانبه ای را آغاز خواهد کرد که در این روایت سازی که البته به کمک رسانه های بین المللی آنها انجام می شود و دیپلماسی دو یا چند جانبه با مسکو و پکن نیز به آن سود می رساند، قطعات پازل بگونه ای چیده شود که در تابلوی نهایی ایران به عنوان بازیگر شرور به نمایش گذاشته شود.
در این صورت آمریکا قادر خواهد بود همراهی روسیه و چین را نیز در اجرای تحریم ها بدست آورد یا هزینه عدم همراهی آنها را در فضای سنگین ضد ایرانی به شدت افزایش دهند؛ بگونه ای که این عدم همراهی موجبات اختلال در روابط منفعت طلبانه این دو کشور با بازیگران منطقه ای از جمله عربستان و اسرائیل را فراهم کند. علاوه بر این، ایالات متحده تلاش خواهد کرد ترتیبات جدیدی را برای اجرای تحریم ها در حوزه منطقه خاورمیانه و بویژه در منطقه خلیج فارس طراحی کند و اراده خود را برای مجازات کشورهایی که در دور زدن تحریم ها با ایران مشارکت می کنند، به نمایش بگذارد (در این راستا سفر اخیر آندریا گاکی، مدیر کنترل دارایی های خارجی وزارت خزانه داری، به امارات متحده عربی قابل توجه است. او در این سفر از شرکت های خصوصی خواست تحریم ها علیه ایران را زیرپا نگذارند. این مقام مسئول گفت: “اگر تحریم ها را زیرپا بگذارید، چشمان ایالات متحده به شما دوخته خواهد شد و این مسئله عواقب جدی در پی خواهد داشت”).
3- سطح سوم:
آمریکا در پلن B بدنبال اقدامات پرریسک و هزینه زا از جمله حملات نظامی به تاسیسات ایران نیست؛ چرا که آن را بی فایده می داند؛ اما در عین حال همچون گذشته عمل نخواهد کرد. در واقع در اینجا ما شاهد اتخاذ یک سیاست پیچیده هستیم. آمریکا در تلاش خواهد بود اراده و توان خود را برای برخورد نظامی جهت بازدارندگی و نه جنگ به نمایش بگذارد.
اخیرا گروهی از مقامات سابق از جمله لئون پانتا، وزیر دفاع اوباما و ژنرال بازنشسته دیوید پترائوس در بیانیهای مشترک از بایدن خواستند تمرینهای نظامی برجسته یا اقدامات دیگری برای ایجاد رعب در ایران ترتیب دهد. آنها نوشتند: «بدون متقاعد کردن ایران مبنی بر اینکه در صورت ادامه مسیر فعلی متحمل عواقب شدید خواهد شد، دلیل کمی برای امید به موفقیت دیپلماسی وجود دارد.» پس می توان پیش بینی کرد آمریکا برای بازدارندگی در برابر ایران و بخصوص ممانعت از استراتژی تغییر زمین بازی توسط جمهوری اسلامی (یعنی اینکه اعمال فشار بر ایران بدون هزینه برای آمریکا و شرکایش در سطح منطقه ای نخواهد بود) اقدام به استقرار ناوها و بمب افکن های خود در منطقه کند.
ضمن اینکه در چارچوب این سطح از پلن B آمریکا شروع به انعقاد توافقات دو یا چند جانبه با متحدان خود مبنی بر ارائه ضمانتی برای دفاع از آنها در برابر حملات ایران یا گروه های نیابتی این کشور خواهد کرد و این توافقات بصورت رسمی یا محرمانه به مرحله عملیاتی خواهد رسید. بنابراین در سطح سوم پلن B آمریکا بدنبال بازدارندگی نظامی در برابر ایران و شبکه بازدارندگی منطقه ای این کشور برخواهد آمد و نه اعمال مستقیم قدرت سخت. استراتژیست های آمریکایی بر این باورند در صورت عدم ورود آمریکا به بازی بزرگ برای بازدارندگی احتمال وقوع جنگ و تنش های منطقه ای و حتی حمله یکجانبه اسرائیل به ایران شدت خواهد گرفت.
پلن C- اما در اینجا پرسش مهم دیگری مطرح می شود: اگر پلن B آمریکا همچون پلن A جواب ندهد، آن زمان دولت بایدن چه خواهد کرد؟ آیا حمله نظامی قطعی است؟ برای پاسخ به این سوال مهم و راهبردی باید این واقعیت را در نظر گرفت که ایالات متحده در مرحله کنونی و بدلیل تغییرات نسبتا عمده در محیط بین المللی و رقابت با چین و روسیه در سطح بین المللی حاضر نیست خودخواسته جنگی را آغاز کند که دودش به چشم استراتژی تمرکز بر شرق برود. پس چه باید کرد؟ در اینجا وارد پلن C می شویم که چارچوب های کلی آن را اخیرا ریچارد هاس در مقاله ای در اختیار تصمیم سازان آمریکایی قرار داده است: دیپلماسی ضمنی یا تقریبا غیررسمی برای کنترل تسلیحات اتمی ایران.
اما قبل از ورود به جزئیات این راهبرد باید تاکید شود که مفهوم دیپلماسی رسمی یک مفهوم تقریبا ریشه دار و تاریخی در روابط بین الملل است. جرج داونز/دیوید راک و چارلز لیپسون در دوکتاب مجزا که در سال های 2011 .و 2009 توسط دانشگاه کمبریج منتشر شده است، به تعریف دیپلماسی ضمنی و تواففقات غیر رسمی در روابط بین الملل پرداخته اند. ما بر اساس محتوای این دو کتاب در ابتدا به تعریف این دو مفهوم می پردازیم: اول از دیپلماسی ضمنی آغاز می کنیم: زمانی که یک دولت سعی می کند از طریق رفتار و اقدام خود به جای اتکا به مبادلات رسمی یا غیررسمی دیپلماتیک، در انتخاب های سیاستی دولت دیگر دستکاری کند، به طور ضمنی با آن دولت یا دولت دیگری معامله می کند. این فرآیند ضمنی است، زیرا اقدامات به جای سیاست اعلامی، نقش پیام رسان را ایفا می کند.
این دیپلماسی بیشتر جنبه چانه زنی دارد تا اجبار آمیز، زیرا هدف این اقدامات تأثیرگذاری بر نتیجه ای است که تنها از طریق برخی اقدامات مشترک و داوطلبانه به دست می آید. بدیهی است که دولت ها به ندرت به مذاکره صرفا ضمنی یا صرفاً رسمی تکیه می کنند. با این حال، تئوری چانه زنی ضمنی تنها زمانی که ارتباط شفاهی یا کتبی بین طرفین اصلی وجود داشته باشد، قابلیت اجرایی پیدا نمی کند.
از آنجایی که دولت ها بیشتر بر اقدامات متکی هستند تا مذاکره متعارف، این موضوع به طور فزاینده ای از اهمیت برخوردار می شود. نمونه هایی از چانه زنی ضمنی در روابط بین الملل فراوان است: تعرفه تلافیجویانه
در پاسخ به موانع تجاری، یک کشور در حال جنگ از استفاده از سلاح های شیمیایی یا بمباران اهداف غیرنظامی خودداری می کند؛ به این امید که حریفش رفتار مشابهی داشته باشد. اما مفهوم دیگری که با آن مواجه هستیم توافق غیررسمی است.
چگونه این توافقات در روابط بین الملل بدست می آید؟ توافقات غیررسمی رایج ترین شکل همکاری بین المللی هستند و البته کمتر مورد مطالعه قرار گرفته اند. از معاملات شفاهی ساده گرفته تا توافقنامههای اجرایی دقیق، آنها به دولتها اجازه میدهند تا معاملات سودآور را بدون رسمیت یافتن معاهدات منعقد کنند. آنها از مفهوم رویه ای و معمول معاهدات، متفاوت هستند. معاهدات، بر اساس کنوانسیون های طولانی مدت و با هدف افزایش اعتبار وعده ها (در صورت نقض این معاهدات رسمی اعتبار ملی خدشه دار می شود) به امضا می رسند. اما توافقات غیررسمی وضعیت مبهم تری دارند و دقیقاً به همین دلیل مفید هستند. آنها برای اجتناب از تعهدات رسمی و آشکار ملی، اجتناب از موانع سیاسی تصویب، دستیابی به توافقات سریع و بی سر و صدا و ایجاد انعطاف پذیری برای اصلاحات بعدی یا حتی انصراف انتخاب می شوند.
آنها با توافقات رسمی تفاوت دارند نه به این دلیل که ماهیت آنها اهمیت کمتری دارد (بحران موشکی کوبا با توافق غیررسمی حل شد) بلکه به این دلیل که وعده های اساسی کمتر قابل مشاهده و در عین حال مبهم هستند. بنابراین، رواج چنین ابزارهای غیررسمی بر امکانات جهت همکاری بینالمللی می افزاید.
بنبابراین وقتی هاس از توافق غیر رسمی و دیپلماسی ضمنی سخن می گوید، اشاره به موقعیتی دارد که کار از کار گذشته است و ایران از نقطه گریز هسته ای عبور کرده است اما همچنان با مرحله ساخت کلاهک هسته ای و تحقق بازدارندگی هسته ای فاصله دارد (18 ماه تا دو سال). در اینجا آمریکا بطور ضمنی خطوط قرمزی برای ایران تعیین و اعلام می کند ظرفیت هسته ایت را مورد پذیرش غیر رسمی قرار می دهم و در عین حال اجازه حمله بازیگر ثالثی را نیز به شما نمی دهم اما شما نیز اجازه نداری به سمت سلاح هسته ای حرکت کنی و در صورت نقض آن وقوع حمله قطعی خواهد بود.
این دقیقا الگویی است که در بحران موشکی کوبا در سال 1962 مورد استفاده قرار گرفت؛ یعنی زمانی که جان کندی رئیس جمهور ایالات متحده آمریکا، به محض آگاهی از حضور موشکهای روسی در هاوانا، در پیام خود در شب ۲۲ اکتبر ۱۹۶۲ آمادهباش نیروهای آمریکایی را اعلام و حرکت کلیه کشتیهای شوروی به مقصد کوبا را ممنوع اعلام کرد. وی همچنین از نیکیتا خروشچف رهبر اتحاد شوروی خواست موشکها را تحت نظارت سازمان ملل از کوبا خارج کند و این درخواست کندی از سوی کرملین در ۲۸ اکتبر مورد پذیرش قرار گرفت و در مقابل ایالات متحده نیز موشکهای اتمی خود را از ترکیه خارج کرد.
آمریکا تصور می کند این الگو قابلیت تکرار در مورد ایران و برنامه هسته ای اش را دارد. پس امکان دارد آمریکا در چارچوب این الگو، ایران را تا آستانه مواجهه نظامی پیش ببرد ولی در لحظات آخر دو طرف ترجیح دهند بر اساس دیپلماسی ضمنی و توافق تقریبا غیر رسمی از اقدامات خود عقب نشینی کنند: یعنی آمریکا از حمله به تاسیسات اتمی خودداری کند و ایران نیز از حرکت به سمت ساختن سلاح و ترجیح حفظ ظرفیت هسته ای بر بازدارندگی اتمی.